ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 березня 2024 року
м. Київ
справа № 380/12654/23
адміністративне провадження № К/990/44017/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 (суддя Брильовський Л.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023 (колегія суддів: Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.) у справі №380/12654/23 за позовом Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. В червні 2023 року Золочівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради звернулась до суду з позовом до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, в якому прокурор просив:
визнати протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку трьом випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, дитині-сироті ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3 ;
зобов`язати відділ освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку трьом випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: з урахуванням вимог ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 ; з урахуванням вимог ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, та дитині-сироті ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3
2. Позов обґрунтовано тим, що відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162 вищевказані діти одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", не отримали. Розпорядником коштів навчальних закладів, випускниками яких вони є, визначена Заболотцівська сільська рада. Вважає таку бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області протиправною, у зв`язку з чим звернувся з позовом до суду.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22.08.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023, позовну заяву Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 28.12.2023 відкрив касаційне провадження.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти задоволення касаційної скарги заперечував, просив залишити судові рішення без змін.
7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Золочівською окружною прокуратурою встановлено, що упродовж 2020-2022 років навчальні заклади Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області (Заболотцівської об`єднаної територіальної громади) закінчили діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3, яким, після завершення навчання безпідставно не виплачено одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
10. Відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, яка у 2021 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, яка у 2022 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, яка у 2020 році закінчила Ясенівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів з дошкільним підрозділом, одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, згідно ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не отримали.
11. Вважаючи протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, Золочівська окружна прокуратура звернулася з позовом до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, виходив з того, що ОСОБА_3 на момент звернення прокурора з цим позовом досягла повноліття та набула адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні ч. 2 ст. 43 КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин повнолітня особа може самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
Інтереси осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах - це Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 Суди не виключали, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Крім того, вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3, представництво інтересів яких прокурором не доведено. До того ж з матеріалів справи вбачається, що прокурор не повідомив зазначених осіб та їх законних представників про пред`явлення даного позову. Наведене дає підстави апеляційному суду вважати, що у цьому випадку прокурор звернувся із позовом в інтересах конкретних фізичних осіб, а не в інтересах держави.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. У касаційній скарзі прокурор, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а, зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки у цьому випадку пред`явлений ним позов спрямований на захист державою незахищеної категорії громадян, а саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, однак така допомога протиправно не виплачується Відділом освіти Заболотцівської сільської ради, а Службою у справах дітей Заболотцівської сільської ради здійснюється неналежний захист інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, що в цілому свідчить про порушення інтересів держави.
Крім того наголошує, що при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.
Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття "інтереси держави" охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно.
Вказує, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 05.11.2019 у справі 804/4585/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
Також, прокурор посилається на положення частини третьої статті 52 Конституції України, статей 1, 2 та 25 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III "Про охорону дитинства" (далі - Закон № 2402-III), частину сьому статті 8 Закону № 2342-IV, за змістом яких, як він вважає, наявні підстави саме для захисту інтересів держави, які є сумісними із завданням держави щодо охорони дитинства, включаючи захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
14. Відповідач у відзиві зазначає, що суди дійшли правильного висновку про те, що прокурор у позові чітко не вказав на те, які саме інтереси держави порушено, що свідчить про недоведеність прокурором підстав, визначених статтею 23 Закону № 1697-VII, для представництва прокурором інтересів держави у суді.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду 19.03.2024 ухвалена постанова у справі № 340/11/23, де ключовим питанням була наявність у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням відділом освіти вимог статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV) щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.
16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
18. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
19. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
20. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
21. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
23. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
24. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
25. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
26. Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: