П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 березня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/324/23
Провадження № 11-7заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Кунянський Станіслав Михайлович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 (судді Бившева Л. І., Блажівська Н. Є., Ханова Р. Ф., Гончарова І. А., Юрченко В. П.) у справі № 990/324/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування указу,
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог і мотиви рішення суду першої інстанції
1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кунянського С. М. подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України ОСОБА_2, в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23.01.2023 № 27/2023 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану" (далі - Указ № 27/2023).
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12.12.2023 залишив без руху позовну заяву ОСОБА_1 через її невідповідність вимогам частини третьої статті 160, частин першої, шостої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив для усунення недоліків десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що позивачу з метою усунення виявлених недоліків позовної заяви необхідно подати (надіслати) до Верховного Суду: докази зарахування суми сплаченого судового збору в розмірі 1073,60 грн відповідно до квитанції № 5125-3731-6423-9640 від 05.12.2023 на спеціальний казначейський рахунок Верховного Суду; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позовної заяви; заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
4. У межах установленого строку, а саме 18.12.2023, ОСОБА_1 через представника - адвоката Кунянського С. М. подав до Верховного Суду матеріали на усунення недоліків позовної заяви, а саме: довідку з Державного сервісу перевірки квитанцій про зарахування судового збору, сплаченого згідно з квитанцією № 5125-3731-6423-9640 від 05.12.2023, до спеціального фонду Державного бюджету України; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позову; заяву про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, у якій посилається на те, що, звертаючись до Верховного Суду з позовною заявою, позивач не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023, та просив визнати поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду у цій справі і поновити вказаний строк.
5. Ухвалою від 27.12.2023 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування Указу № 27/2023 повернув на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що звернення позивача до суду із цим позовом відбулось із пропуском установленого процесуальним законом шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті 122 КАС України, а підстави для поновлення такого строку не є поважними.
7. Мотивуючи рішення, суд першої інстанції вказав, що звернення позивача до суду із цим позовом 06.12.2023 відбулось із пропуском установленого процесуальним законом шестимісячного строку, оскільки оскаржуваний Указ було оприлюднено в газеті "Урядовий кур`єр" 25.01.2023 за № 17, а отже, шестимісячний строк для його оскарження розпочався 26.01.2023, а закінчився о 24 годині 25.07.2023.
8. За висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався. При цьому з посиланням на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Мушта проти України" та "Пономарьов проти України" суд першої інстанції наголосив, що застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
9. За таких обставин суд першої інстанції виснував, що початком перебігу строку звернення до суду у спірних правовідносинах є 26.01.2023, а підстави, наведені ОСОБА_1 у заяві про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, є неповажними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
10. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кунянського С. М. подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду застосував нерелевантну практику ЄСПЛ, неправильно застосував норми КАС України щодо строку звернення до адміністративного суду та не звернув уваги на зміст обґрунтування поважності причин пропуску строку на звернення до адміністративного суду.
11. На думку скаржника, суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі послався на два рішення ЄСПЛ у справі "Мушта проти України" від 18.11.2010 та у справі "Пономарьов проти України" від 03.04.2008, однак, ці рішення стосуються застосування національними судами норм щодо апеляційного (справа "Пономарьов проти України") та касаційного (справа "Мушта проти України") оскарження судових рішень. Натомість у цій справі йдеться про строк звернення до суду, а не про строк на оскарження судових рішень. Ці види строків різняться за своєю правовою природою: якщо строк на оскарження судових рішень є елементом процесуального права, то строк на звернення до суду (так само як інститут позовної давності у цивільному праві) є елементом матеріального права.
12. Скаржник також вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував частину другу статті 122 КАС України, оскільки зосередив свою увагу виключно на тлумаченні конструкції "дізналася або повинна була дізнатися" і не дав належної інтерпретації конструкції "порушення своїх прав, свобод чи інтересів". Представник позивача наголосив, що норми КАС України не містять прямого визначення того, що саме слід вважати порушенням прав особи внаслідок прийняття акта, "адресатом" якого така особа безпосередньо не є.
13. За твердженням представника позивача, подібна норма визначена лише у частині третій статті 266 КАС України, яка стосується оскарження нормативно-правових актів і за якою право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.Проте в КАС України немає аналогічної норми щодо оскарження індивідуальних актів. Усталена судова практика з цього питання зводиться до того, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
14. На думку представника позивача, шестимісячний строк на звернення до суду щодо оскарження індивідуального акта має обчислюватися з моменту набрання ним чинності або з моменту його фактичного застосування до позивача. Саме така інтерпретація зазначеної норми відповідає принципу юридичної визначеності, оскільки в момент прийняття індивідуального акта, який не стосується конкретної особи, неможливо передбачити, чи призведе його прийняття до порушення прав такої особи.
15. Представник позивача вказує, що суд першої інстанції не надав оцінки аргументам позивача щодо поважності причин пропуску строку, а саме Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зазначивши, що "при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався", не звернув уваги на те, що позивач і не заперечував, що у нього була така можливість, а, навпаки, стверджував, що свідомо не подавав відповідного позову до моменту фактичного порушення його прав. За твердженням представника позивача, суд першої інстанції не надав жодної оцінки таким доводом позивача. Позивач, звертаючись до Верховного Суду з позовною заявою, не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023.
16. На підставі викладеного представник позивача просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
17. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 - без змін. На його переконання, суд першої інстанції ухвалив законне й обґрунтоване судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Рух апеляційної скарги
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11.01.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Кунянський С. М., на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023.
19. Ухвалою від 31.01.2024 Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставічастини третьої статті 311 та частини другої статті 312 КАС України.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20. Положеннями статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
21. У статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
22. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
23. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
24. Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
25. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
26. Згідно із частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
27. Положеннями частини другої статті 122 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
28. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України.
29. Частиною першою статті 123 цього Кодексу передбачено, що в разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
30. За частиною другою статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
31. Згідно з матеріалами справи, Указом № 27/2023 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану". Пунктом 3 вказаного Указу встановлено, що він набирає чинності з дня його опублікування.
32. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану", яке введено в дію оскаржуваним Указом, вирішено Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 57 (далі - Правила перетинання державного кордону громадянами України), передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, постійного представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.
Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи "Шлях".
Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 № 69 "Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України" Правила перетинання державного кордону громадянами України доповнено пунктом 214 , тобто реалізовано виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану", яке введено в дію Указом № 27/2023.