ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2024 року
м. Київ
справа № 640/7688/21
адміністративне провадження № К/990/17915/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7688/21
за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року (головуючий суддя - Кучма А.Ю., судді: Аліменко В.О., Бєлова Л.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державного бюро розслідувань (далі - ДБР, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ДБР по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812;
- зобов`язати ДБР у строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішення суду в цій справі законної сили надати позивачу інформацію, зазначену в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, а саме повні відповіді на кожне поставлене в адвокатському запиті від 28 грудня 2020 року № 20-928-0812 питання.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що запитувана адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812 інформація є публічною, стосується наявності чи відсутності договірних відносин між ДБР і відповідною установою та її посадовою особою, а також щодо здійснення відповідачем витрат бюджетних коштів на здійснення оплати за надані цією установою послуги, ця інформація не містить державної таємниці, створена поза межами будь-якого кримінального провадження, що зумовлює обов`язок відповідача надати таку інформацію. Окрім того, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18, вказано, що даний спір підлягає вирішенню адміністративним судом.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, закрито провадження у справі № 640/7688/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація щодо проведення Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби створена за наслідками вчинення уповноваженими особами процесуальної дії щодо призначення такої експертизи чи дослідження у межах кримінального провадження № 62019000000000753 від 28 травня 2019 року, а отже, є відомостями цього кримінального провадження, отримання яких здійснюється відповідно до норм Кримінального процесуального кодексу України (надалі - КПК України).
При постановленні зазначеної ухвали суд першої інстанції застосував правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 29 квітня 2020 у справі №826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.
Водночас, окружний суд визнав необґрунтованими посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18 з огляду на те, що у названій справі запитувана інформація стосувалася лише переліку кримінальних проваджень, за якими до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про вчинення ОСОБА_2 кримінальних правопорушень, а також стосовно дат, номерів, обставин та кваліфікації відомостей, внесених до цього Реєстру. В той же час, у справі № 640/7688/21 запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація стосується питань проведення науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку в межах кримінального провадження №62019000000000753 від 28 травня 2019 року, а тому в даних правовідносинах застосовуються висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17.
Суд апеляційної інстанції погодився з наведеними міркуваннями Окружного адміністративного суду міста Києва та зазначив, що адвокатський запит не є запитом, спрямованим на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, у зв`язку з чим відносини, які склалися між адвокатом позивача та відповідачем щодо надання останнім інформації, яка стосується матеріалів певної кримінальної справи, не може бути публічно-правовими у розумінні КАС України. Тож ураховуючи можливість позивача отримати запитувану інформацію в порядку передбаченому КПК України, твердження останнього про обмеження його права на отримання такої інформації є необґрунтованим.
Додатково суд апеляційної інстанції зауважив, що у цій справі положення процесуальних законів про передачу справи до суду відповідної юрисдикції не можуть бути застосовані, позаяк до провадження, яке здійснюється за правилами кримінального процесуального законодавства, не можуть направлятися для розгляду звернення у формі позовної заяви. КПК України не передбачає оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування шляхом подання позовної заяви, які притаманні для інших видів судочинства. Відсутність у КПК України позовної форми оскарження рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора унеможливлює й передачу цієї справи до суду кримінальної юрисдикції за наслідками апеляційного перегляду.
Також суд додав, що доповнення про передачу справи до суду відповідної юрисдикції після рішення про закриття провадження справи в тій юрисдикцій, у якій вона була розглянута, Законом № 460-IX були внесені до КАС України, Цивільного процесуального та Господарського процесуального кодексів України, але не в КПК України, що, своєю чергою, дає підстави вважати, що передача справи має відбуватися в межах юрисдикцій, які регулюються цими Кодексами.
Разом із тим, апеляційний суд, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2106/17, поінформував позивача, що з оскарженням дій чи рішень відповідача з підстав, сформульованих у його позовній заяві, він може звернутися до суду кримінальної юрисдикції.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись із прийнятими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Так, у касаційній скарзі її автор посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. За твердженнями скаржника, суди попередніх інстанцій дали неправильне тлумачення нормам КПК України, Законам України "Про адвокатуру" та "Про доступ до публічної інформації" щодо інформації, яку можна отримати за адвокатським запитом. Зазначає, що всі питання адвокатського запиту стосувались виключно публічної та відкритої інформації щодо наявності, чи відсутності договірних відносин між ДБР і відповідною установою та її посадовою особою, а також щодо здійснення витрат ДБР бюджетних коштів на оплату послуг ОСОБА_3, тобто інформації, що не стосується здійснення досудових розслідувань слідчими ДБР. Зважаючи на це скаржник наполягає, що запитувана ним інформація в матеріалах жодного кримінального провадження не міститься, оскільки не є та не може бути відомостями кримінального провадження.
Позивач уважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскілки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, ґрунтується на неправильному застосуванні судами норм матеріального права.
У вказаному аспекті позивач вказує, що з адвокатським запитом він звертався не до будь-якої юридичної особи, а до ДБР, який є суб`єктом владних повноважень і розпорядником публічної інформації та здійснює публічно- владні управлінські функції по наданню вказаної публічної інформації. При цьому звертався він не з приватно-правовими питаннями, а із запитом на отримання інформації, що є публічною.
Окрім того, суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях помилково застосували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 29 квітня 2020 у справі № 826/2106/17 та від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а, які не мають жодного стосунку до розглядуваного спору, оскільки стосуються принципово інших обставин та правовідносин. Натомість, касатор уважає, що суди мали б застосувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/7244/18, яка полягає у тому, що розгляд скарг на дії чи бездіяльність Генеральної прокуратури України щодо неналежного розгляду адвокатського запиту про надання інформації, яка не є наслідком проведення досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні, віднесено до юрисдикції адміністративних судів. У свою чергу, ДБР, як і Офіс Генерального прокурора, виступає представником влади, організовується і діє на засадах верховенства права, законності, відкритості та прозорості своєї діяльності для суспільства. З урахуванням того, що запитувана адвокатським запитом інформація належить до публічної інформації, а відповідач є її розпорядником, то позовні вимоги у цій справі підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
У підсумку ОСОБА_1 звертає увагу, що суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі проігнорував норму частини першої статті 239 КАС України та жодних відповідних роз`яснень не навів. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на можливість оскарження дій чи рішень відповідача з підстав, сформульованих у його позовній заяві, до суду кримінальної юрисдикції. Проте, вказаний висновок суду не узгоджується з нормами КПК України, оскільки запитувана інформація відсутня у матеріалах будь-якого кримінального провадження, а отже, цим Кодексом не передбачено жодної, навіть теоретичної можливості, оскаржити дії щодо її ненадання.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги № К/990/17915/22 у складі: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Білак М.В., Губська О.А.
Ухвалою від 21 липня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
ДБР у відзиві просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що запитувана інформація стосувалася відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні №62019000000000753 за результатами розгляду адвокатського запиту ДБР листом від 04 січня 2021 року № 38377-20/10-5-03-02-55/21 відмовлено ОСОБА_1 у наданні запитуваної інформації з одночасним повідомленням про можливість отримання запитуваної інформації у порядку КПК України (яким урегульовано як порядок створення запитуваної інформації так і її надання). Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що сукупність наведених обставин свідчить про те, що бездіяльність (дії) ДБР, які оскаржуються позивачем, мають кримінально-процесуальний характер, і відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрив провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій висловили однакову позицію на предмет того, що запитувана адвокатом ОСОБА_1. інформація, яка стосується питань проведення Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України науково-правової експертизи чи дослідження та складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, створена за наслідками вчинення уповноваженими особами процесуальної дії щодо призначення такої експертизи (дослідження) у межах кримінального провадження № 62019000000000753 від 28 травня 2019 року, а отже, є відомостями цього кримінального провадження, отримання яких здійснюється відповідно до норм КПК України.
Також відповідачем подано до Суду додаткові пояснення, у яких він потворно наголосив, що з наявних у справі матеріалів вбачається, що адвокат ОСОБА_1 звертався з запитом до ДБР в межах надання своєму клієнтові правової допомоги у кримінальному провадженні №62019000000000753 від 28 травня 2019 року, а тому був учасником цього кримінального провадження відповідно до пункту 25 частини першої статті 3 КПК України, що виключає можливість його звернення за отриманням інформації з кримінального провадження не у межах КПК України. Відповідач звертає увагу, що за своєю правовою природою звернення позивача з адвокатським запитом є формою звернення з метою реалізації права на захист, вчиненого у порядку дій кримінального провадження щодо яких встановлено спеціальний порядок розгляду та вирішення, а саме захист прав позивача. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України). Відтак, судами першої та апеляційної інстанцій зроблено обґрунтовані висновки, що сукупність наведених обставин свідчить про те, що бездіяльність (дії) ДБР, які оскаржуються позивачем, мають вирішуватися у площині застосування норм кримінально-процесуального характеру, а отже, відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, провадження у справі правомірно закрито.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к "Про відрахування судді ОСОБА_4 зі штату Верховного Суду", протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 04 серпня 2023 року № 1270, визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/17915/22: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Білак М.В.
06 лютого 2024 року від ДБР надійшли додаткові пояснення, у яких підтверджено раніше викладену позицію відповідача щодо касаційної скарги.
Ухвалою від 20 березня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач є адвокатом, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю від 02 квітня 2002 року, та здійснює адвокатську діяльність у складі адвокатського об`єднання "Головань і Партнери".
Вказане адвокатське об`єднання на підставі договору від 22 травня 2019 року № 0812 про надання правової (професійної правничої) правничої допомоги здійснює представництво інтересів та захист ОСОБА_5, зокрема й у кримінальному провадженні №62019000000000753 від 28 травня 2019 року, яке наразі перебуває у провадженні Управління з досудового розслідування військових правопорушень Головного слідчого управління ДБР.
У процесі ознайомлення з матеріалами указаного кримінального провадження позивач дізнався про наявність у ньому науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби від 15 січня 2020 року, виконаного заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 .
З огляду на викладене, відповідно до вищевказаного договору в рамках надання професійної правничої допомоги названому вище клієнту позивач звернувся до ДБР із адвокатським запитом від 28 грудня 2020 року №20-928-0812, у якому просив надати таку інформацію:
- чи укладався між ДБР та заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 договір на проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби та якщо укладався, то надати копію цього договору;
- чи було здійснено ДБР оплату ОСОБА_3 за проведення науково-правової експертизи чи дослідження, а також складання науково-правового висновку щодо порядку призначення на керівні посади посадових осіб і проходження ними військової служби, та якщо так, у якому розмірі, ким, на який рахунок та на підставі якого саме договору (номер, дата укладання договору);
- чи має ДБР не виконані грошові зобов`язання перед ОСОБА_3 ;
- чи було укладено договір між Науково-дослідницьким інститутом права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України та ДБР на виконання вищевказаного науково-правового висновку;
- якщо оплату за складання ОСОБА_3 висновку від 15 січня 2020 року було здійснено не Державним бюро розслідувань, а третьою особою, то коли та ким саме;
- чи був складений акт приймання-передавання науково-правового експертного висновку від 15 січня 2020 року, здійсненого ОСОБА_3, слідчому або іншій службовій особі ДБР.
Листом від 04 січня 2021 року № 38377-20/10-5-03-02-55/21 ДБР у відповідь на його адвокатський запит повідомило позивача про те, що відповідно до абзацу 4 частини першої статті 24 Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (по тексту - Закон № 5076-VI у редакції на час звернення позивача з адвокатським запитом) надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Таким чином, надання інформації, отриманої під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні можливе лише у порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Ураховуючи викладене, орган досудового розслідування не має законних підстав для надання інформації, запитуваної у вищевказаному адвокатському запиті.
Вважаючи, що вказаний лист не містить відповіді на питання, поставлені в адвокатському запиті, позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом.
V. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Спір у цій справі виник у зв`язку з ненаданням відповідачем ОСОБА_1, як адвокату, інформації на адвокатський запит, питання у якому стосувалися наявності договірних відносин між ДБР і заступником директора з наукової роботи Науково-дослідницького інституту права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України ОСОБА_3 .
Вирішуючи даний спір, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про його неналежність до юрисдикції адміністративних судів і закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з тих підстав, що запитувана в адвокатському запиті ОСОБА_1 інформація стосувалася відомостей кримінального провадження №62019000000000753 від 28 травня 2019 року.
Касаційне провадження у цій справі відкрито Верховним Судом з метою перевірки правильності вищенаведеного висновку судів попередніх інстанцій та застосування ними норм матеріального і процесуального права.
Переглянувши судові акти в межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Насамперед варто згадати, які спори належать до юрисдикції адміністративних судів і підлягають розгляду в порядку КАС України.
Так, відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення ухвали про закриття провадження у справі) справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
При цьому, суб`єктом владних повноважень згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пунктів 1, 7 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
Водночас, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті (частина друга статті 19 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення, а також спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації. Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати, зокрема в порядку кримінального судочинства.