ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2024 року
м. Київ
справа №160/6211/20
адміністративні провадження №К/9901/26379/21, № К/9901/28587/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Волощука В.В.,
представника відповідачів: Були Р.Б.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №160/6211/20
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішення, наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Дніпропетровської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.12.2020, ухвалене у складі: головуючого судді Ількова В.В., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021, ухвалену у складі: головуючого судді Коршуна А.О., суддів Панченко О.М., Чередниченка В.Є.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. 05.06.2020 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач-1), Офісу Генеральної прокуратури (далі - відповідач-2), Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - відповідач-3) з вимогами:
- визнати протиправними дії Генерального прокурора щодо прийняття наказу від 21.02.2020 №105 "Про встановлення прохідного балу для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички під час атестації прокурорів регіональних прокуратур, а також оприлюднення зразка тестових питань і правил складання іспиту", яким встановлено прохідний бал - 93;
- визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора від 21.02.2020 №105 "Про встановлення прохідного балу для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички під час атестації прокурорів регіональних прокуратур, а також оприлюднення зразка тестових питань та правил складання іспиту", яким встановлено прохідний бал - 93;
- визнати протиправними дії Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора щодо ОСОБА_1 з питань проведення другого етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним і скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 09.04.2020 № 245 про неуспішне проходження заступником начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 №369к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державному обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Дніпропетровської області;
- поновити ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі (до зміни назви - Прокуратура Дніпропетровської області) на рівнозначній посаді - заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 14.05.2020 по дату винесення судового рішення.
2. На обґрунтування позову позивач зазначав про відсутність підстав для його звільнення відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", адже у спірних правовідносинах не відбулося реорганізації чи ліквідації, скорочення кількості прокурорів в органі, в якому він обіймав посаду. Позивач також зауважував, що його звільнено у період перебування у щорічній відпустці, що є грубим порушенням вимог трудового законодавства.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Прокуратури Дніпропетровської області від 21.07.2016 №805к ОСОБА_1 був призначений на посаду заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Дніпропетровської області.
4. У жовтні 2019 року позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
5. 03.03.2020 позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до наступного етапу атестування - тестування на загальні здібності та навички.
6. За результатами анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач набрав 91 бал, при прохідних 93, що зафіксовано у відомості про результати тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
7. 09.04.2020 Кадровою комісією №2 прийнято рішення №245 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
8. Наказом Прокуратури Дніпропетровської області від 30.04.2020 №396к позивача звільнено з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державному обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", з 14.05.2020.
9. Не погоджуючись з указаними рішеннями, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.12.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021, позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 09.04.2020 № 245 про неуспішне проходження заступником начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 №369к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державному обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності, Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Дніпропетровської області;
- поновлено ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі (до зміни назви - прокуратура Дніпропетровської області) на рівнозначній посаді - заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності з 15.05.2020;
- стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15.05.2020 по 02.12.2020 у розмірі 193 729,20 гривень.
11. У задоволенні інших вимог відмовлено.
12. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивача було звільнено з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, скорочення посади, яку обіймав позивач, не відбулися.
13. Суди зазначили, що оскаржуваний наказ про звільнення не розкриває конкретної причини звільнення позивача, що ставить позивача у стан юридичної невизначеності щодо підстав звільнення.
14. Суди попередніх інстанцій також вважали, що відповідачами не було доведено обґрунтованості та правомірності рішення Кадрової комісії № 2 від 09.04.2020 №245 про неуспішне проходження позивачем атестації. Зокрема, інструментом "PSYMETRICS", який використовувався для тестування на другому етапі атестації, не передбачено можливостей ознайомлення з результатами відповідей та запитаннями, що були сформовані під час тестування, їхнього друку, завантаження чи збереження в електронному форматі, у зв`язку з чим вони не могли бути оцінені судом як такі, що підтверджують набрану позивачем кількість балів.
15. На думку суду апеляційної інстанції, кадрова комісія протиправно не взяла до уваги посилання позивача на незадовільний психоемоційний стан і виснаження, що мали об`єктивні причини, і необґрунтовано відмовила у можливості повторно скласти тест на загальні здібності навички.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. До Суду 19.07.2021 і 04.08.2021 надійшли касаційні скарги Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2021.
17. У касаційних скаргах скаржники, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, просять їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
18. Ухвалами Верховного Суду від 05.08 2021 і 29.09.2021 відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
19. Підставою для касаційного оскарження скаржники визначили пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
20. Скаржники вказують на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 16, 17, підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX від 19 вересня 2019 року", пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до яких прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до співбесіди, припиняє участь у атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації, яке є підставою для звільнення прокурора відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
21. Скаржники також зазначають, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що матеріалами справи не підтверджується результат іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, адже Офісом Генерального прокурора, з дотриманням приписів статей 72-77 КАС України, до матеріалів справи було долучено належним чином засвідчену відомість про результати іспиту, з якої вбачається, що середній арифметичний бал позивача становить 91 (при прохідному - 93 бали). Указана відомість підписана позивачем та уповноваженою особою кадрової комісії, у графі "Примітки" будь-які зауваження з боку позивача щодо процедури та порядку складання іспиту не зазначено. Також під час складання тестування та безпосередньо після нього позивач зі скаргами до членів кадрової комісії не звертався.
22. У рішенні Другої кадрової комісії від 09.04.2020 №245 належним чином зазначені підстави, на яких воно ґрунтується, а саме, вказано набрану позивачем кількість балів, що є основним критерієм вмотивованості.
23. Позивач у відзиві на касаційні скарги зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
24. Ухвалою Суду від 19.02.2024 справу призначено до розгляду в судовому засіданні з повідомленням сторін.
25. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду від 29.02.2024 призначений повторний автоматизований розподіл справи.
26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е. Уханенка С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
28. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
29. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
30. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
31. тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
32. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
33. Відповідно до пункту 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
34. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
35. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
36. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
37. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
38. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
39. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
40. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації забороняється.
41. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
42. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
43. Відповідно до пунктів 7-17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
44. Відповідно до пункту 1 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
45. Згідно з пунктами 2, 4 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
46. Відповідно до пункту 6 розділу І Порядку №221 атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
47. Пунктом 7 розділу І Порядку №221 визначено, що повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.