ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2024 року
м. Київ
справа №200/1507/22
провадження № К/990/28579/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Донецькій області
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року (суддя Голуб В.А.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року (головуючий суддя Компанієць І.Д., судді, Гайдар А.В., Казначеєва Е.Г.)
у справі №200/1507/22
за позовом Державного підприємства "Селидіввугілля"
до Державної екологічної інспекції у Донецькій області
про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2022 року Державне підприємство "Селидіввугілля" звернулося до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Державної екологічної інспекції у Донецькій області (далі - відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у Відокремленому підрозділі Шахта 1-3 Новогродівська Державного підприємства Селидіввугілля, результати якого оформлені актом від 28 жовтня 2021 року №136-05;
- визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 02 листопада 2021 року №136-05.
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з прийнятими судовими рішеннями у цій справі, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Державне підприємство "Селидіввугілля" зареєстровано як юридична особа за адресою: Україна, 85401, Донецька обл., місто Селидове, вулиця Карла Маркса, буд. 41.
6. У складі Державного підприємства "Селидіввугілля" є відокремлений підрозділ "Шахта 1-3 Новогродівська", який діє на підставі відповідного положення.
7. Відокремлений підрозділ "Шахта 1-3 Новогродівська" має спеціальний дозвіл на користування надрами від 18 листопада 2008 року № 4780 (строк дії до 18 вересня 2017 року).
8. Крім того відокремленому підрозділу "Шахта 1-3 Новогродівська" було надано дозвіл на спеціальне водокористування від 19 жовтня 2020 року № 61/ДН/49д-20 (строк дії дозволу до 19 жовтня 2023 року).
9. Дорученням Прем`єр-міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1-21 визначено здійснити позапланові заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства підприємствами-забруднювачами водних об`єктів.
10. На підставі направлення від 07 жовтня 2021 року № 684/21 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, Доручення Прем`єр-Міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1-21, здійснено позапланову перевірку позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення водних ресурсів.
11. За результатами перевірки Державною екологічною інспекцією у Донецькій області складено акт від 28 жовтня 2021 року № 136-05.
12. У вказаному акті відповідачем, зокрема, виявлено порушення статті 19 Кодексу України "Про надра", а саме встановлено, що відокремлений підрозділ "Шахта 1-3 "Новогродівська" Державного підприємства "Селидіввугілля" здійснює самовільне користування надрами (підземна шахтна вода) без спеціального дозволу на користування надрами. У 2020 році відокремленим підрозділом без спеціального дозволу на користування надрами добуто 4 364,20 тисяч метрів кубічних підземної шахтної води, з якої використано 60,7 тисяч кубічних метрів води. Також зазначено, що у Спеціальному дозволі на користування надрами від 18 листопада 2008 року № 4780 на видобування корисних копалин, відсутні корисні копалини - підземна вода.
13. Не погоджуючись із виявленими порушеннями, позивачем надіслано на адресу Державної екологічної інспекції у Донецькій області заперечення від 12 листопада 2021 року №01-651.
14. Відповідачем винесено припис від 02 листопада 2021 року № 136-05, відповідно до якого, зокрема, приписується директору відокремленого підрозділу "Шахта 1-3 "Новогродівська" Державного підприємства "Селидіввугілля" не здійснювати самовільне користування надрами (підземна шахтна вода) без спеціального дозволу на користування надрами.
15. Незгода з проведеною перевірку та прийнятим приписом стала підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у відповідача були відсутні обставини, визначені статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) для призначення позапланової перевірки позивача, оскільки у справі відсутні докази, які б свідчили про системні порушення позивачем природоохоронного законодавства, які б слугували підставою для проведення перевірки позивача за дорученням Прем`єр-міністра України у відповідній сфері.
17. Щодо доводів відповідача про самовільне користування позивачем надрами (підземна шахтна вода) без спеціального дозволу на користування надрами, суди вважали, що дозволом на спеціальне водокористування № 61/ДН/49д дозволено позивачу здійснювати забір шахтної води та водовідведення, скидання зворотніх (стічних) вод. Доказів того, що позивачем був здійснений видобуток підземної шахтної води не в межах видобутку вугілля, до суду не надано.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що судами попередніх інстанцій не були враховані висновки Верховного Суду, які викладені у постановах від 19 жовтня 2022 року у справі №380/3873/20, від 23 грудня 2020 року у справі №815/132/17, від 15 березня 2018 року у справі №805/3070/17-а, від 23 січня 2018 року у справі №2а/2570/6273/2011 про те, що позови, спрямовані на оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки, в іншому разі в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено, оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав суб`єктів господарювання, оскільки після проведення перевірки права суб`єктів господарювання порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки.
19. Скаржник стверджує, що листування центральних органів влади, Кабінету Міністрів України, відповідно до якого видано доручення Прем`єр-міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1-21 і яке є невід`ємною частиною цього доручення, містить і посилання на позивача як забруднювача водних ресурсів, і посилання на події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави (518,382 млн куб. м забруднених зворотних (стічних) вод у поверхневі об`єкти).
20. Також, скаржник зазначає, що на момент проведення позапланової перевірки Відокремленого підрозділу "Шахта 1-3 Новогродівська" Державного підприємства "Селидіввугілля", Доручення Прем`єр-міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1-21 було чинним та підлягало виконанню, тому дії Інспекції були правомірними та відповідали нормам закону. Призначення Інспекцією перевірки на виконання Доручення Прем`єр-міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1-21 відповідає нормам права та не суперечить вимогам статті 6 Закону №877-V.
21. Щодо суті виявлених порушень відповідач наголошує на тому, що Дозволом на спеціальне водокористування № 61/ДН/49д-20 було встановлено забір води з підземних джерел у кількості 18802,46 куб.м/добу, і це набагато більше за 300 куб.м/добу, тому позивач повинен був, відповідно до статті 23 Закону України "Про надра", отримати спеціальний дозвіл на добування підземних вод.
22. Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій зробили помилкові висновки про задоволення позову, не врахували висновки Верховного Суду у постановах від 30 червня 2015 року у справі № 21-2828а15, від 23 червня 2015 року у справі № 21-431а15, в яких зазначено, що однією з обов`язкових умов для звільнення суб`єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.
23. На думку скаржника, посилання судів на абзац 3 пункту 4 "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615) суперечить тому, що у Дозволі на спеціальне водокористування № 61/ДН/49д-20 зазначена мета водокористування, зокрема, з підземних джерел (шахтна вода): на використання води для протипожежних потреб, потреб зовнішнього благоустрою територій міст та інших населених пунктів, пилозаглушення у шахтах і кар`єрах. Тобто, суди застосували норми права, яка не підлягала застосуванню до спірних правовідносин.
24. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та наголошує на тому, що доручення Прем`єр-Міністра України від 07 вересня 2021 року № 39200/1/1- 21 не містить посилань на факти вчинення, в тому числі, системних порушень та/або настання події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Таким чином, вищеназване доручення не може бути застосоване органами екологічної інспекції для проведення позапланової перевірки.
25. На спростування висновку відповідача щодо самовільного користування підземними шахтними водами позивач звертає увагу, що Відокремленому підрозділу "Шахта 1-3 "Новогродівська" ДП "Селидіввугілля" Державним агентством водних ресурсів України 19 жовтня 2020 року видано Дозвіл на спеціальне водокористування № 61/ДН/49д-20 дійсний до 19 жовтня 2023 року.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
29. За приписами частини першої статті 6 Закону № 877-V однією з підстав для здійснення позапланових заходів є доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення позапланової перевірки позивача визначено доручення Прем`єр-міністра України від 07 вересня 2021 року №39200/1/1-21.
31. Суди вважали, що вказане доручення не є достатньою підставою для перевірки позивача, посилаючись на те, що в цьому дорученні не визначено підстав, за яких можливо здійснення позапланових заходів: в зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
32. Колегія суддів вважає такий висновок передчасним, зважаючи на таке.
33. Як вбачається з доручення Прем`єр-міністра України, воно видано до листа Міндовкілля від 17 серпня 2021 року № 25/1- 21/17626-21, в якому зазначено, що з метою виконання Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 року "Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації", введеного в дію Указом Президента України від 23 березня 2021 року № 111, підпункту 2 пункту 3 протоколу наради з питань безпеки водних ресурсів держави, водозабезпечення секторів економіки, а також забезпечення населення якісною питною водою в населених пунктах України від 14 червня 2021 року, яка відбулась у Раді національної безпеки і оборони України, витягу з протоколу № 25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 30 липня 2021 року до пункту 3 "Про стан водних ресурсів України" Держекоінспекція звернулася до Міндовкілля стосовно необхідності здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) 507 підприємств-забруднювачів, які скидали забруднені зворотні (стічні) води у поверхневі водні об`єкти у 2020 році і мають негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
34. За інформацією Держекоінспекції, наданою листом від 12 серпня 2021 року № 8910/2.3/4-21, цей перелік із 507 первинних водокористувачів (у розрізі адміністративних територій), якими скинуто у 2020 році 518,382 млн м3 забруднених зворотних (стічних) вод у поверхневі об`єкти, з них без очистки - 99,936 млн м3 (19 %) і недостатньо-очищених - 418,447 млн м3 (81 % від загального обсягу забруднених стічних вод), надано листом Держводагентства від 14 квітня 2021 року № 2106/3/5/11-21 (у рамках виконання Меморандуму про співпрацю, підписаного 29 жовтня 2020 року, між Державним агентством водних ресурсів України та Державною екологічною інспекцією України) та підготовлено за результатами узагальнення державного обліку водокористування за формою 2ТП - водгосп (річна) за 2020 рік.