ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 березня 2024 року
м. Київ
справа № 340/11/23
адміністративне провадження № К/990/25554/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Єзерова А.А., Бучик А.Ю., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Берназюка Я.О.,
суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 340/11/23
за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей
до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шлай А.В., суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,
ВСТАНОВИВ:
І. СУТЬ СПРАВИ:
У справі, яка розглядається ключовим є питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Петрівської селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей (далі - Служба у справах дітей Петрівської селищної ради) для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Відділ освіти Петрівської селищної ради) вимог статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV) щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.
ІІ. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2023 року керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Петрівської селищної ради щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV;
зобов`язати Відділ освіти Петрівської селищної ради нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку:
- ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, випускнику Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, випускниці Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, випускниці Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, випускнику Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_7, випускнику Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_8, ІНФОРМАЦІЯ_8, випускнику Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_9, ІНФОРМАЦІЯ_9, випускниці Петрівського ліцею Петрівської селищної ради;
- ОСОБА_10, ІНФОРМАЦІЯ_10, випускниці Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради.
В обґрунтування права на звернення з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави, у порядку статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) прокурор зазначив, що Відділ освіти Петрівської селищної ради, незважаючи на законодавчо встановлений обов`язок після закінчення навчального закладу виплатити одноразову грошову допомогу випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у 2021-2022 роках протиправно не нарахував та не виплатив кошти на суму 151 494,0 грн.
Прокурор також зазначає, що неналежне виконання відповідачем делегованих йому державою функцій суперечить принципу верховенства права, є перешкодою для задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій. На думку позивача, бездіяльність відповідача полягає у ненарахуванні та невиплаті зазначеним у позові випускникам із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги відповідно до Закону № 2342-IV, в розмірі не меншому шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, розмір якого встановлено законами України про Державний бюджет України на 2021-2022 роки.
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 06.03.2023 задовольнив позовні вимоги.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20.06.2023 задовольнив апеляційну скаргу Відділу освіти Петрівської селищної ради, скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 та ухвалив нове судове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог.
4. 20.07.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якій він, посилюючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2023, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 01.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 23.08.2023 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якому Відділ освіти Петрівської селищної ради просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану прокурором постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
7. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2023 справу № 340/11/23 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.
8. Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2023 справу № 340/11/23 за вищевказаним позовом передано на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав з підстави, визначеної частиною першою статті 346 КАС України.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області проведено перевірку стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Петрівської територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області.
Відповідно до наданої Відділом освіти Петрівської селищної ради інформації (лист від 08.09.2022 № 01-27/2/1) у 2021 році загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти закінчили випускники із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:
1) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, закінчив 11 клас Чечеліївської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Олександрійського політехнічного коледжу 01.09.2021;
2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, закінчив 11 клас Козацького ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Жовтоводського промислового коледжу ДНУ у липні 2021 року.
Крім того, згідно з інформацією Відділу освіти Петрівської селищної ради, наданою листом від 13.09.2022 № 01-27/3/1, у 2021-2022 роках загальноосвітні навчальні заклади Відділу освіти Петрівської селищної ради закінчили випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:
1) дитина-сирота ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, закінчила 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Олександрійського педагогічного фахового коледжу ім. В.О. Сухомлинського 28.07.2022;
2) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, закінчила 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до комунального закладу Ліцей "Науковий" міської ради міста Кропивницький 17.06.2002;
3) дитина-сирота ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, закінчив 9 клас Володимирівської філії Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Криворізького обласного ліцею-інтернату для сільської молоді 31.08.2002;
4) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_7, закінчив 11 клас Ганнівського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до ДПТНЗ "Західно-Дніпровський центр професійно-технічної освіти" 01.09.2022;
5) дитина, позбавлена батьківського піклування, ОСОБА_8, ІНФОРМАЦІЯ_8, закінчив 11 клас Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступив до Професійно-технічного училища № 13 м. Олександрія у 2022 році;
6) дитина-сирота ОСОБА_9, ІНФОРМАЦІЯ_9, закінчила 11 клас Петрівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка, у 2022 році;
7) дитина-сирота ОСОБА_10, ІНФОРМАЦІЯ_10, закінчила 11 клас Червонокостянтинівського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Індустріального фахового коледжу Криворізького національного університету 05.09.2022;
8) дитина-сирота ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, закінчила 9 клас Балахівської філії Новостародубського ліцею Петрівської селищної ради та вступила до Кіровоградського медичного фахового коледжу ім. Є.Й. Мухіна у серпні 2021 року.
У свою чергу, суди встановили, що із змісту листа заступника голови Петрівської селищної ради від 22.09.2022 № 01-21/2245/3 видно, що дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускниками 9-11 класів не виплачувалася одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону № 2342-IV, з мотивів того, що не визначено джерела фінансування, розпорядника коштів вказаної грошової допомоги та механізми її виплати.
Керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області, вважаючи, що неналежне виконання Відділом освіти Петрівської селищної ради як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій, суперечить принципу верховенства права, є перешкодою для задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, звернувся до суду з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави в особі Петрівської селищної ради (в особі структурного підрозділу - служби у справах дітей Петрівської селищної ради).
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо ненарахування та невиплати третім особам одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.
При цьому, суд першої інстанції зазначив, що органом, уповноваженим здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Петрівської селищної територіальної громади є Служба у справах дітей Петрівської селищної ради, яка відповідні повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей в частині спірного питання не здійснювала, у зв`язку із чим дійшов висновку про те, що прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який, хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області у позовній заяві визначив одночасно дві підстави звернення до суду: захист інтересів держави і захист інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, проте, який інтерес держави потребує судового захисту прокурором не зазначено. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що прокурор подав позов за відсутності публічно-правового спору між структурним підрозділом Петрівської селищної ради - Службою у справах дітей та виконавчим органом Петрівської селищної ради в особі Відділу освіти. В цьому випадку судовому захисту підлягають порушені права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є випускниками навчальних закладів, і саме в їх інтересах мав бути пред`явлений позов безпосередньо до навчального закладу про стягнення одноразової грошової допомоги.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. У касаційній скарзі прокурор, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а, зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки у цьому випадку пред`явлений ним позов спрямований на захист державою незахищеної категорії громадян, а саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, однак така допомога протиправно не виплачується Відділом освіти Петрівської селищної ради, а Службою у справах дітей Петрівської селищної ради здійснюється неналежний захист інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, що в цілому свідчить про порушення цих інтересів держави.
Крім того, виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури наголошує, що при вирішенні цього спору суд апеляційної інстанції не взяв до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.
Зокрема, скаржник зазначає, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є ні чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
Скаржник також наголошує на необхідності врахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22, де Суд вказав, що зі змісту статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
Окрім того виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури у письмових поясненнях зазначив, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 05.11.2019 у справі 804/4585/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття "інтереси держави" охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно.
Також, прокурор у письмових поясненнях посилається на положення частини третьої статті 52 Конституції України, статей 1, 2 та 25 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III "Про охорону дитинства" (далі - Закон № 2402-III), частину сьому статті 8 Закону № 2342-IV, за змістом яких, як він вважає, наявні підстави саме для захисту інтересів держави, які є сумісними із завданням держави щодо охорони дитинства, включаючи захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
13. Відділ освіти Петрівської селищної ради подав відзив на касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури, у якому зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що прокурор у позові чітко не вказав на те, які саме інтереси держави порушено, що свідчить про недоведеність прокурором підстав, визначених статтею 23 Закону № 1697-VII, для представництва прокурором інтересів держави у суді, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Також відповідач просить врахувати правові висновки щодо застосування статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17, від 10.12.2019 у справі № 826/3111/17, від 01.12.2021 у справі № 540/1980/19, від 22.12.2021 у справі № 640/4083/21, від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21, у яких вказано про те, що з адміністративним позовом суб`єкт владних повноважень може звертатися виключно у випадку спору між суб`єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Крім того, Відділ освіти Петрівської селищної ради звертає увагу на правильність висновків суду апеляційної інстанції про те, що ані Законом № 2342-IV, ані постановою Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 № 226 "Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - постанова № 226) органам місцевого самоврядування не делеговано повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, які є випускниками 9-11 класів.
14. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 339 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій у касаційному порядку. Як слідує з поштових повідомлень про вручення поштових відправлень: № 0102938305991, № 0102938305932, № 0102938305940 та № 0102938305924 треті особи ОСОБА_9, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_2 копію ухвали Верховного Суду від 01.08.2023 про відкриття касаційного провадження у справі отримали 05.08.2023; відповідно до поштового повідомлення № 0102938305916 третя особа ОСОБА_1 отримав копію вказаної ухвали 08.08.2023; за поштовими повідомленнями № 0102938305959, № 0102938305975, № 0102938305967, № 0102938306009 треті особи ОСОБА_5, ОСОБА_7, ОСОБА_6 та ОСОБА_10 - 09.08.2023, а відповідно до поштового повідомлення № 0102938305983 третя особа ОСОБА_8 отримав копію відповідної ухвали 19.08.2023.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Зважаючи на підстави передачі цієї справи на розгляд судової палати Верховним Судом встановлено, що суд касаційної інстанції у складі колегії суддів з цієї самої палати розглядав справи № 140/4953/20, № 120/2940/23, № 120/6160/23, № 480/1729/23, за результатом розгляду яких у своїх постановах від 18.11.2021, від 07.08.2023, від 11.10.2023, від 31.10.2023, відповідно, виклав правові висновки щодо можливості представництва прокурором інтересів держави у суді у спорах, пов`язаних з охороною дитинства, згідно із якими прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина, у зв`язку із чим суд дійшов висновку про те, що прокурор не дотримався встановленого законом порядку звернення до суду.
16. Вирішуючи поставлені колегією суддів в ухвалі про передачу цієї справи на розгляд судової палати питання про те, чи є порушенням інтересів держави невиконання уповноваженим органом місцевого самоврядування повноважень у сфері соціального забезпечення дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей-сиріт (структурним підрозділом Служби у справах дітей), та відповідно про можливість представництва прокурором інтересів держави у суді у спорах, пов`язаних з охороною дитинства, а саме у правовідносинах щодо соціальних прав дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, Верховний Суд виходить із такого.
17. Конституція України - це Основний Закон України, що закріплює головні засади організації держави та суспільства, утверджує конституційні права, свободи та обов`язки людини і громадянина, конституційний (державний і суспільний) лад.
18. Згідно із статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.
21. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга статті 131-1 Конституції України).
23. Для правильного розуміння ролі прокуратури у захисті інтересів держави слід звернутись до історії трансформації прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.
24. Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції "загального нагляду", стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, якою не передбачалось збереження за прокуратурою такого повноваження.
25. Лише пунктом 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України у редакції, яка діяла до 30.09.2016 - дати набрання чинності Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) було встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
26. Після набрання чинності Законом № 1401-VIII у розділі XV Перехідних положень пункт 9 було викладено в такій редакції:
" 9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій".
27. Також необхідно зазначити, що задовго до внесення згаданих вище змін до Конституції України (щодо правосуддя), а саме - 14.10.2014 для вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, Верховною Радою Україною було прийнято Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
28. У пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" в розділі 3 "Загальна характеристика і основні положення законопроекту" зазначено, що основні його положення полягають, зокрема у повному скасуванні функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд") та звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави.
29. Щодо звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави у пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що проектом передбачається вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:
- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,
- відсутній компетентний орган.
Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду.
Крім того, для забезпечення представництва інтересів громадянина в суді проектом пропонується розширити відповідну компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.
Ураховуючи такі зміни, представництво прокурором інтересів громадянина в суді збережено лише в частині представництва інтересів неповнолітніх, недієздатних чи обмежено дієздатних осіб, які неспроможні самостійно захистити свої права.
Як обов`язкову умову для здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді законопроект передбачав також необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для такого представництва.
30. Наведені вище положення щодо запропонованого звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави знайшли своє відображення у функціях, які покладаються на прокуратуру згідно із частиною першою статті 2 Закону № 1697-VII, а саме:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;
3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
31.Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
32. У свою чергу, Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
33. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
34. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
35. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
36. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
" 10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
37. Тож, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII "Про прокуратуру", стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
38. При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
39. Водночас, можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.