ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 березня 2024 року
м. Київ
справа № 927/1206/21
провадження № 12-31гс23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Ткача І. В.,
суддів: Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участюсекретаря судового засідання Співака С. В.,
представників учасників:
прокурора - Василенко Н. В.,
позивача - не з`явилися,
відповідача-1 - не з`явилися,
відповідача-2 - не з`явилися,
відповідача-3 - не з`явилися,
розглянула у судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області
на постановуПівнічного апеляційного господарського суду від 13.12.2022 (головуючий суддя Яковлєв М. Л., судді Тищенко О. В., Шаптала Є. Ю.)
та рішенняГосподарського суду Чернігівської області від 25.07.2022 (суддя Ноувен М. П.)
за позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації
до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Івангородське"
про визнання незаконним і скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію та припинення права власності, визнання недійсними договорів оренди,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад вимог позову
1. У листопаді 2021 року керівник Ніжинської окружної прокуратури
(далі - прокурор, позивач) в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області
(далі - відповідач-1, ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області), Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області (далі - Плисківська сільська рада, відповідач-2), Товариства з обмеженою відповідальністю "Івангородське" (далі - ТОВ "Івангородське", відповідач-3), у якому просив:
? визнати незаконним і скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг "Про передачу у власність Плисківської сільської ради земельної ділянки площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138" (далі - наказ Держгеокадастру від 21.12.2018);
? скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав від 07.02.2019 № 45416082, номер запису про право власності 59104963, та одночасно припинити за Плисківською сільською радою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на земельну ділянку площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1760162474208;
? визнати недійсним договір оренди земельної ділянки, придбаної на земельних торгах (аукціоні), площею 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, укладений 11.08.2021 між Плисківською сільською радою та ТОВ "Івангородське";
? визнати недійсним договір оренди земельної ділянки придбаної на земельних торгах (аукціоні), площею 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097, укладений 11.08.2021 між Плисківською сільською радою та ТОВ "Івангородське".
2. За доводами прокурора, згідно з наказом Держгеокадастру від 21.12.2018 земельну ділянку сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, площею 34,8071 га, передано Плисківській сільській раді у комунальну власність.
3. У подальшому рішенням ІХ сесії VIII скликання Плисківської сільської ради № 225-9/VIII від 25.06.2021 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу цієї земельної ділянки та проведення земельних торгів з продажу права оренди двох земельних ділянок, отриманих у результаті поділу. Перша земельна ділянка має площу 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, друга - площу 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097. Ці земельні ділянки призначені для ведення фермерського господарства.
4. За результатами проведення земельних торгів (аукціону) 11.08.2021 Плисківська сільська рада та ТОВ "Івангородське" уклали договори оренди земельних ділянок, площею 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, та площею 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097.
5. Прокурор стверджує, що відповідно до статей 53, 54 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 17, 34 Закону України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон України "Про охорону культурної спадщини") земельна ділянка, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, площею 34,8071 га, не може вибути із державної власності.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
6. Рішенням Виконавчого комітету Чернігівської обласної ради народних депутатів від 23.03.1992 № 66 "Про взяття під державну охорону нововиявлених пам`ятників археології" взято під державну охорону пам`ятки археології, розташовані на території області, зокрема в Борзнянському районі, поселення Рудка-2, ІІІ-V ст. н. е. / черняхівська культура, що розташована в с. Плиски, Плисківська сільська рада, 1,5 км на південний схід від МТФ с. Плиски, на схід від дороги Плиски-Шевченко, на лівому березі річки Рудка (далі - поселення Рудка-2); групу курганів-1, ІІ-І тис. до н. е., що розташовані в с. Плиски, Плисківська сільська рада, 1,5 км на південний схід від села (далі - група курганів-1).
7. Згідно з паспортом на пам`ятку археології поселення Рудка-2 № 3629, виданим 23.07.1992, поселення розташовано за 1,5 км на південний схід від МТФ с. Плиски, на лівому березі річки Рудка, на схід від дороги Плиски-Шевченко, при впадінні неглибокої низовини, що перетинає дорогу. Площа поселення 7 га. Товщина культурного шару 0,2 м. Підйомний матеріал складає кераміка черняхівської культури. Дає додаткові дані про заселеність території Чернігівщини в ІІІ-V ст. н. е.
8. Відповідно до паспорта на пам`ятку археології група курганів-1 № 3652, виданого 27.09.1992, група курганів розташована за 1,5 км на південний схід від села уздовж дороги Плиски-Шевченко та складається із 4-х насипів діаметром 30-40 м
висотою 0, 6-1 м, розташовані попарно на відстані 500 м один від одного. Кургани належать до великої курганної групи, розташованої на водорозділі річок Остер і Борзенка, у витоках останньої. Дає додаткові дані про кочові племена, що проникали в зону лісостепу в ІІ-І тис. до н. е.
9. У 1993 році перелічені пам`ятки нанесені на карту землекористування до проєкту роздержавлення земель Колективного сільськогосподарського підприємства "Колос" (далі - КСП "Колос"), із зазначенням їх площі та номеру згідно з державним обліком. Виходячи з умовних позначень, нанесених на карту землекористування до проєкту роздержавлення земель КСП "Колос", земельні ділянки, на яких розташовані зазначені пам`ятки археології, віднесено до земель історико-культурного призначення, що належать до державного фонду та не підлягають розпаюванню.
10. 14.09.1999 Плисківська сільська рада як користувач земельної ділянки, розташованої за 1,5 км на південний схід від села, вздовж дороги Плиски Шевченко, в межах якої розташована пам`ятка археології місцевого значення група курганів-1, з охоронною зоною навколо пам`ятки 6-10 м (перебуває на державному обліку під № 3652), оформила охоронне зобов`язання.
11. 01.10.1999 Плисківська сільська рада як користувач земельної ділянки, розташованої за 1,5 км на південний схід від МТФ с. Плиски, в межах якої розташована пам`ятка археології місцевого значення поселення Рудка-2, з охоронною зоною навколо пам`ятки 100 м (перебуває на державному обліку під № 3629), оформила охоронне зобов`язання.
12. Відповідно до технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (за межами населених пунктів) на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області (далі - Плисківська ОТГ) встановлено наявність у межах об`єкта інвентаризації земельної ділянки, площею 34,8071 га (Плисківська сільська рада), обмеження (обтяження) у виді охоронної зони навколо об`єкта культурної спадщини.
13. Департамент при погодженні цієї технічної документації із землеустрою в довідці від 14.05.2018 № 120-П зазначив, що на земельній ділянці, яка розташована на території Плисківської ОТГ, площею 34,8071 га, розташовані пам`ятки археології місцевого значення: поселення Рудка-2 та курган з групи курганів-1, взяті на облік за рішенням Виконавчого комітету Чернігівської обласної ради народних депутатів від 23.03.1992 № 66 "Про взяття під державну охорону нововиявлених пам`ятників археології", стосовно яких у обов`язковому порядку мають бути укладені охоронні договори на пам`ятки археології.
14. Наказом Держгеокадастру від 21.12.2018, відповідно до статей 151, 117, 122 ЗК України, розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад", наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15.03.2018 № 45, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області Плисківській сільській раді, передано в комунальну власність Плисківської сільської ОТГ земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, загальною площею 4 420,1648 га, в тому числі земельну ділянку площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, яка розташована за межами населених пунктів на території Плисківської сільської ОТГ Борзнянського району Чернігівської області, згідно з актом приймання-передачі земельних ділянок до цього наказу.
15. У пункті 40 акта приймання-передачі земельних ділянок до зазначеного наказу зазначено, що земельна ділянка площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, віднесена до земель сільськогосподарського призначення та не має жодних обтяжень речових прав та обмежень у її використанні.
16. 06.02.2019, на підставі акта приймання-передачі нерухомого майна від 21.12.2018 та наказу Держгеокадастру від 21.12.2018 зареєстровано право комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138.
17. Згідно з рішенням Плисківської сільської ради 9 сесії 8 скликання від 08.06.2021 № 219-9/VIII виконавчому органу Плисківської сільської ради надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки комунальної власності, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, за цільовим призначенням: для ведення фермерського господарства, яка розташована на території Плисківської сільської ради, на земельні ділянки, площею 17,4036 га та 17,4035 га, без зміни цільового призначення.
18. На земельних ділянках, площею 17,4035 га та 17,4036 га, утворених в результаті поділу земельної ділянки площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, встановлено обмеження у виді охоронної зони навколо об`єкта культурної спадщини на площі 17,4035 га та 17,4036 га відповідно.
19. Рішення Плисківської сільської ради від 25.06.2021 № 225-10/VIII (далі - рішення сільської ради від 25.06.2021) затверджено технічну документацію щодо поділу земельної ділянки, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, на дві земельні ділянки площами по 17,4036 га та 17,4035 га, на території Плисківської сільської ради, яким у подальшому присвоєно кадастрові номери 7420886000:02:002:0096 та 7420886000:02:002:0097.
20. 11.08.2021 на підставі рішення сільської ради від 25.06.2021 проведено земельні торги з продажу права оренди двох земельних ділянок площею 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, та площею 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097, за результатами яких переможцем стало ТОВ "Івангородське".
21. 11.08.2021 Плисківська сільська рада та ТОВ "Івангородське" уклади договори оренди земельних ділянок, придбаних на земельних торгах (аукціоні) (далі - договори оренди), за умовами пунктів 3 та 22 яких Відповідачу-3 в оренду передано земельну ділянку площею 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, та земельну ділянку, площею 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097, на території Плисківської сільської ради для ведення фермерського господарства. Склад угідь: рілля.
22. У пунктах 35 та 41 договорів оренди зазначено, що на оренду земельних ділянок встановлено обмеження у виді охоронної зони навколо об`єкта культурної спадщини. На орендаря покладено обов`язок виконувати встановлені щодо об`єкта оренди обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором оренди землі.
23. 29.10.2021 між ТОВ "Івангородське" та Відділом культури, сім`ї, молоді та спорту Ніжинської районної державної адміністрації укладено охоронні договори на пам`ятки культурної спадщини № 1 та № 2, за умовами яких ТОВ "Івангородське" взяло на себе зобов`язання щодо охорони пам`яток археології місцевого значення: кургану групи курганів-1, що розташовані на земельній ділянці, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097 (площею 17,4035 га), та поселення Рудка-2, частина якого розташована на земельній ділянці, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097 (площею 17,4035 га), інша частина на земельній ділянці, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096 (площею 17,4036 га), на території Плисківської сільської ради.
24. ТОВ "Івангородське" зобов`язалося використовувати пам`ятку археології місцевого значення група курганів-1 та поселення Рудка-2, які розташовані на зазначених земельних ділянках, виключно за цільовим призначенням для ведення фермерського господарства, не проводити будь-яких робіт з переміщення ґрунту, що можуть зашкодити пам`ятці, проводити оранку поселення Рудка-2 на глибину не більше 0,2 м.
25. Департамент у листах від 14.01.2020 № 15-151/8, від 23.01.2020 № 15-264/8, від 04.03.2021 № 15-722/8 звертав увагу Плисківської сільської ради на особливий правовий режим земель, на яких розташовані пам`ятки археології, зобов`язання зі збереження археологічних об`єктів, обов`язковість використання земель за цільовим призначенням, укладення охоронних договорів та отримання погодження Департаменту на укладення договорів оренди земельної ділянки із забезпеченням безперешкодного доступу фахівцям-археологам та представникам Департаменту для дослідження території та здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства відповідно.
26. Департамент, реагуючи на запити прокуратури від 26.07.2021 № 2953вих-21, від 03.08.2021 № 3124вих-21, від 29.09.2021 № 4209вих-21, листами від 29.07.2021 № 15-2345/8, від 03.08.2021 № 15-2396/8, від 30.09.2021 № 15-2950/8, повідомляв Ніжинську окружну прокуратуру про те, що є проінформованим про стверджуване у позові порушення.
27. Прокурор листом від 22.11.2021 № 5212вих-21, до звернення до суду, попередив Департамент про скерування відповідного позову.
Стислий виклад рішення суду першої інстанції
28. 25.07.2022 Господарський суд Чернігівської області ухвалив рішення у справі № 927/1206/21, яким позов задовольнив повністю:
- визнав незаконними та скасував наказ Держгеокадастру від 21.12.2018 у частині передачі у власність Плисківської сільської ради земельної ділянки, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138;
- скасував рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав, індексний номер № 45416082 від 07.02.2019, номер запису про право власності № 59104963, та припинив за Плисківською сільською радою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на земельну ділянку, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1760162474208;
- визнав недійсними договори оренди.
29. Суд виснував, що Департамент як орган державної влади, який здійснює контроль у сфері охорони культурної спадщини у Чернігівській області, в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити позов про усунення таких правопорушень. Проте, Департамент не вжив належних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави, відтак виснував про його бездіяльність. За наведених мотивів суд дійшов висновку, що прокурор правильно визначив позивача у цій справі.
30. Задовольняючи позов в частині вимоги про визнання незаконним та скасування наказу Держгеокадастру від 21.12.2018, місцевий господарський суд зазначив, що поселення Рудка-2 та група курганів-1 є пам`ятками культурної спадщини відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини", а спірні земельні ділянки, на яких розташовані пам`ятки, є землями історико-культурного призначення. Проте, чинне законодавство визначає для пам`яток археології та земель, на яких вони розташовані, єдину форму власності - державну, а у разі, якщо така земельна ділянка не перебуває у державній власності, - така підлягає обов`язковому вилученню або викупу державою. З врахуванням цього, суд виснував, що земельна ділянка, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, протиправно вибула із державної власності, оскільки земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка археології, не підлягає передачі з державної до комунальної або приватної власності.
31. Вимоги про скасування рішення державного реєстратора та припинення права комунальної власності на спірне майно, за висновком Господарського суду Чернігівської області, є похідними та такими, що підлягають задоволенню.
32. Господарський суд Чернігівської області визнав договори оренди недійсними з тих підстав, що земельна ділянка, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, вибула з державної власності поза волею власника.
33. Суд відхилив заперечення відповідачів про застосування неефективного способу захисту з огляду на те, що вимога про скасування акта індивідуальної дії (наказу Держгеокадастру від 21.12.2018), разом із похідною вимогою про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію права комунальної власності та припинення цього права, забезпечує відновлення прав держави на земельну ділянку, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138.
Стислий виклад постанови суду апеляційної інстанції
34. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 13.12.2022 у справі № 927/1206/21 рішення Господарського суду Чернігівської області від 25.07.2022 залишено без змін.
35. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком Господарського суду Чернігівської області щодо наявності у прокурора повноважень звертатися з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Департаменту.
36. Північний апеляційний господарський суд зазначив, що з огляду на те, що пам`ятки археології, поселення Рудка-2 курган із групи курганів-1, взято на державний облік на підставі рішення виконкому № 66, а в липні - вересні 1992 року проведено їх паспортизацію як пам`ятників історії та культури СРСР (пам`ятки археології) та, застосувавши правила пункту 3 розділу Х "Прикінцеві положення" Закону України "Про охорону культурної спадщини", згадані пам`ятки були і є пам`ятками культурної спадщини відповідно цього Закону. З огляду на наведене апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що земельна ділянка, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, протиправно вибула із державної власності.
37. За висновками апеляційного суду наказ Держгеокадастру від 21.12.2018 у частині передання у комунальну власність земельної ділянки, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, видано усупереч приписам Конституції України, ЗК України та Закону України "Про охорону культурної спадщини" та порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності, створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України у результаті беззастережної передачі цієї ділянки місцевій громаді для ведення фермерського господарства.
Суд апеляційної інстанції вважав правильним висновок суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позову про визнання незаконним та скасування наказу Держгеокадастру від 21.12.2018 у зазначеній частині.
38. Північний апеляційний господарський суд погодився з висновками суду першої інстанції щодо відхилення заперечень відповідачів про застосування неефективного способу захисту та задоволення позову у цій частині вимог.
39. Апеляційний суд виснував, що спірні земельні ділянки, які були передані в оренду, вибули з державної власності поза волею власника. За висновком суду, власник таких земельних ділянок має право вимагати усунення порушень своїх прав на ці земельні ділянки шляхом визнання недійсними згаданих договорів оренди. Ці договори укладені без фактичного волевиявлення власника земельних ділянок та без прав на розпорядження цими земельними ділянками у особи, які вчинила такі правочини.
Стислий виклад вимог касаційної скарги
40. Не погоджуючись із рішенням та постановою судів попередніх інстанцій, Відповідач-1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду. Заявник просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 13.12.2022 та рішення Господарського суду Чернігівської області від 25.07.2022 у справі № 927/1206/21 й ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи відповідача-1, наведені у касаційній скарзі
41. Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області зазначає, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" не є спеціальним нормативним актом у галузі регулювання земельних відносин та посилається на пріоритетність застосування приписів ЗК України.
42. За доводами відповідача-1, саме Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області є органом, що здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, а не органи прокуратури. Зауважує, що Департамент не є розпорядником земель будь-якої категорії, а прокурор не довів наявності у нього підстав представляти інтереси держави саме в особі Департаменту.
43. Також Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області вказує, що позов не містить належних та допустимих доказів того, що межі земельної ділянки, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, накладаються на межі поселення Рудка-2. Відповідач-1 звертає увагу, що земельна ділянка історико-культурного призначення, на якій розташована пам`ятка археології місцевого значення поселення Рудка-2, не сформована, її межі не встановлені.
44. Також заявник посилається на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 та постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 30.01.2019 у справі № 359/2258/17-ц, згідно з якими позов, предметом якого є накази Держгеокадастру щодо надання земельних ділянок, тобто ненормативні акти, що застосовуються одноразово і з прийняттям яких виникають правовідносини, пов`язанні з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки такі накази вичерпали свою дію шляхом виконання.
45. У судовому засіданні прокурор просила відмовити в задоволенні касаційної скарги, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів є законними та обґрунтованими, ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Свою позицію прокурор обґрунтовувала тим, що:
- оскільки пам`ятки археології можуть перебувати лише в державній власності, то й земельні ділянки, на яких такі пам`ятки розташовані, не можуть передаватися в комунальну чи приватну власність. Тобто, пам`ятка археології як об`єкт, який виведений з цивільного обігу та може перебувати лише в державній власності, є режимоутворюючим об`єктом для земельної ділянки, на якій вона розташована;
- на момент передачі спірної земельної ділянки в комунальну власність пам`ятки археології, які на ній розташовані, вже були зареєстровані як об`єкти культурної спадщини, а тому земельна ділянка не підлягала передачі територіальній громаді;
- прокурор згідно з нормами Конституції України має повноваження на звернення до суду за захистом прав та інтересів держави в інтересах уповноваженого органу на захист інтересів держави в спірних правовідносинах (Департаменту), зокрема, для запобігання виведення з власності держави пам`яток культурної спадщини та земельних ділянок, на яких вони розташовані;
- обраний позивачем спосіб захисту надасть можливість відновити становище, яке існувало до порушення права, а також дозволить державі як власнику земельної ділянки розробити проєкт землеустрою, визначивши чіткі межі земель, на яких розташовані пам`ятки археології, а іншою частиною земельної ділянки розпорядитися у порядку, визначеному законом;
- пред`явлений прокурором у цій справі позов спрямований на усунення державі перешкод у володінні та розпорядженні земельною ділянкою. Підхід, за яким негаторний позов у спірних правовідносинах обмежується лише вимогою про повернення земельної ділянки є спрощеним, оскільки визнання незаконним і скасування наказу та державної реєстрації права власності на земельну ділянку за територіальною громадою також забезпечить відновлення порушеного права держави та поверне сторони спору у попередній стан;
- вимога про повернення земельної ділянки не могла бути пред`явлена прокурором, оскільки земельна ділянка не вся підлягає поверненню, а лише та її частина, на якій розташовані пам`ятки археології. Натомість скасування оскаржуваного наказу дозволить державі визначити межі земельної ділянки, на якій розташовані пам`ятки археології, шляхом її формування у встановленому законом порядку.
Від Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності.
Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
46. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 16.01.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача-1 на постанову Північного апеляційного господарського суду від 13.12.2022 та рішення Господарського суду Чернігівської області від 25.07.2022 у справі № 927/1206/21.
47. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 06.06.2023 передав справу № 927/1206/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
48. Аргументуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив таке.
49. За статтею 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
50. Спосіб захисту втілює безпосередню мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту (позивач), вважаючи, що так буде припинено порушення (чи оспорювання) його прав, він компенсує витрати, що виникли у зв`язку з порушенням його прав, або в інший спосіб нівелює негативні наслідки порушення його прав.
51. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 338/180/17, від 11.09.2018 у справі № 905/1926/16, від 30.01.2019 у справі № 569/17272/15-ц, від 02.07.2019 у справі № 48/340, від 22.10.2019 у справі № 923/876/16 та постановах Верховного Суду від 20.12.2022 у справі № 914/1688/21, від 18.10.2022 у справі № 912/4031/20, від 13.09.2022 у справі № 910/9727/21.
52. Колегія суддів враховує, що відповідно до усталеної практики Великої Палати Верховного Суду якщо позивач вважає, що його право порушене тим, що право власності зареєстроване за відповідачем, то належним способом захисту може бути позов про витребування нерухомого майна, оскільки його задоволення, тобто рішення суду про витребування нерухомого майна із чужого незаконного володіння, є підставою для внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц та постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 25.10.2022 у справі № 910/6567/20 та від 22.11.2022 у справі № 911/2609/21.
53. Водночас у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 17.05.2023 у справі № 748/1335/20 за позовом Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області та фізичної особи про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, скасування державної реєстрації права власності та запису про право власності на земельну ділянку історико-культурного призначення, розташовану в межах пам`ятки археології, викладено такий висновок:
"Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями, на яких розташовані пам`ятки археології (перехід до них права володіння цими землями), є неможливим. Розташування таких земель вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже і нового володільця. Відтак зайняття земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, потрібно розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки.
Власник земельної ділянки, на якій розташовані пам`ятки археології, може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, вимагаючи повернути таку ділянку.
Колегія суддів наголошує на тому, що отримання громадянами та юридичними особами у власність земельної ділянки історико-культурного значення, на якій розташована пам`ятка археології, суперечить вимогам законодавства. Заволодіння громадянами та юридичними особами землями, на яких розташовані пам`ятки археології (перехід до них права володіння цими землями), є неможливим. Розташування таких земель вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже і нового володільця.
Землі історико-культурного значення, на яких розташовані пам`ятки археології, віднесено до категорії особливо цінних земель, а тому повернення земельної ділянки історико-культурного значення фонду державі, на думку колегії суддів, потрібно розглядати як негаторний, а не віндикаційний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки".
54. Також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 05.10.2022 у справі № 557/303/21 за позовом виконувача обов`язків керівника Здолбунівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області, Рівненської районної державної адміністрації, фізичної особи про визнання незаконними та скасування наказів, рішень і розпорядження та зобов`язання повернути земельну ділянку історико-культурного призначення, яка розташована в межах пам`ятки археології національного значення, викладено подібний висновок:
"Заволодіння громадянами та юридичними особами землями, на яких розташовані пам`ятки археології (перехід до них права володіння цими землями), є неможливим. Розташування таких земель вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже і нового володільця. Відтак зайняття земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, потрібно розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки".
55. Колегія суддів КГС, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, не погоджується з висновками про те, що зайняття земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, потрібно розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави і що в такому разі належним способом захисту є негаторний позов, з огляду на таке.
56. У пунктах 71, 72 своєї постанови від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вже викладала подібні за змістом висновки у постанові від 16.06.2020 у справі № 145/2047/16-ц. У пункті 7.27 цієї постанови зазначено: "Зайняття земельних ділянок фактичним користувачем (тимчасовим володільцем) потрібно розглядати як таке, що не є пов`язаним із позбавленням власника його права володіння на цю ділянку. Тож у цьому випадку ефективним способом захисту права, яке позивач як власник земельних ділянок вважає порушеним, є усунення перешкод у користуванні належним йому майном, зокрема шляхом заявлення вимоги про повернення таких ділянок. Більше того, негаторний позов можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідних земельних ділянок". Водночас використання у першому реченні наведеного висновку слів "тимчасовий володілець" може справляти хибне враження, що зайняття земельної ділянки може означати заволодіння (хоч і тимчасове) цією ділянкою порушником, за яким не зареєстроване право власності, що не відповідало б принципу реєстраційного посвідчення володіння; тому зазначені слова є зайвими. Також за змістом статті 391 ЦК України негаторний позов застосовується для захисту від порушень, не пов`язаних із позбавленням володіння, а не захисту права володіння (яке належить власнику незалежно від вчинених щодо нього порушень); тому слово "право" в першому реченні згаданого висновку є зайвим. З метою більш чіткого викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду відступила від наведеного висновку шляхом уточнення, виклавши його перше речення так: "Зайняття земельних ділянок, зокрема, фактичним користувачем потрібно розглядати як не пов`язане з позбавленням власника його володіння цими ділянками".
57. Питання розмежування віндикаційного та негаторного позовів висвітлювалося у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц. Зокрема, у пункті 39 цієї постанови зазначено, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду; у пункті 89 зазначено, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правомочності власника. З огляду на усталену практику Великої Палати Верховного Суду, з метою більш чіткого викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду вважала за доцільне частково відступити від зазначених висновків шляхом такого уточнення: "Визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається, виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння; особа, до якої перейшло право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всіх правомочностей власника, включаючи право володіння".
58. Отже, для розмежування віндикаційного та негаторного позовів безумовно одним з таких критеріїв є наявність або відсутність володіння майном у власника, який відповідно пред`являє негаторний чи віндикаційний позов для захисту порушеного права. Якщо власник володіє річчю, але існують перешкоди в розпорядженні чи користуванні, то його вимога має кваліфікуватися як негаторний позов. Натомість вимога власника, позбавленого володіння (фізичного, юридичного), який пред`являє вимогу про відновлення володіння, має кваліфікуватися як віндикаційний позов.
59. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах від 07.04.2020 у справі № 372/1684/14-ц, від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц розмежувала способи захисту в позовах стосовно земель водного та лісового фонду. Проте висновки щодо способу захисту порушеного права держави та повернення в державну власність земельних ділянок водного фонду зумовлені насамперед їх розташуванням, що вказує на неможливість виникнення приватної власності, а тому, на думку колегії суддів, такі висновки не можуть застосовуватися до земельних ділянок історико-культурного призначення.
60. З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що в разі коли публічний власник втратив як фізичне, так і юридичне (інша особа зареєструвала на своє ім`я право в державному реєстрі прав на нерухомість, як у справі, що розглядається, так і у справі № 748/1335/20) володіння, для захисту права власності має застосовуватися віндикаційний позов, тому задоволення вимоги про витребування земель історико-культурного значення, на яких розташовані пам`ятки археології, з незаконного володіння особи, за якою воно зареєстроване на праві власності, відповідає наведеним висновкам Великої Палати Верховного Суду, речово-правовому характеру віндикаційного позову та призводить до ефективного захисту прав власника.