ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2024 року
м. Київ
справа №260/1946/23
адміністративне провадження № К/990/36164/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого суді Берназюка Я.О., суддів: Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/1946/23
за позовом Державної служби геології та надр України
до Фермерського господарства "Крістол"
про анулювання спеціального дозволу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року (ухваленого суддею-доповідачем Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Пліша М.А., суддів: Ніколіна В.В., Мікули О.І.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадр, позивач, скаржник) звернулася до адміністративного суду з позовною заявою до Фермерського господарства "Крістол" (далі - ФГ "Крістол", відповідач), в якій просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року №3565, що наданий ФГ "Крістол".
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що відповідачем порушено умови пункту 5.3. Угоди про умови користування надрами від 22 грудня 2015 року (далі - Угода) та частини третьої статті 24 Кодексу України про надра (далі - КУпН), що є підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення позивача до суду щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року на підставі Акта від 10 вересня 2020 року, є передчасним та необґрунтованим. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не взяв до уваги пояснення ФГ "Крістол" щодо необхідності поновлення дії наданого йому спеціального дозволу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Держгеонадра звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V), статей 24, 26 КУпН.
7. Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 09 вересня 2021 року у справі №824/160/19-а, від 02 грудня 2021 року у справі №815/2625/16, де Суд зазначив, що оскільки відповідачем допущено невиконання вимог припису Держгеонадр і, а як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 КУпН та частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV).
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до Суду 30 жовтня 2023 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №260/1946/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 12 березня 2024 року.
11. 12 березня 2024 року в судовому засіданні, що відбулося без участі учасників справи, оскільки останні не з`явилися, колегією суддів ухвалено рішення про продовження розгляду цієї справи у порядку письмового провадження.
12. Відповідачем у відзиві на касаційну скаргу, поданому 08 січня 2024 року, заявлено клопотання про розгляд цієї справи без його участі. Іншими учасниками справи під час її розгляду в касаційному порядку клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
13. Від відповідача 08 січня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу Держгеонадр, в якому ФГ "Крістол" зазначає, що доводи скаржника не відповідають фактичним обставинам справи, суперечать вимогам законодавства, а тому касаційна скарга задоволенню не підлягає. Відповідач констатує, що жодних перевірок стосовно наявності/відсутності з боку ФГ "Крістол" порушень умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 КУпН, спеціальним дозволом та Угодою до нього, позивачем не проводилось. Крім того, зазначає, що у зв`язку із протиправним зупиненням дії дозволу на користування надрами ним не здійснюється видобування піску на належних йому ділянках. З огляду на це вказує, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, а висновки, викладені у цих рішеннях є законними та обґрунтованими.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Фермерському господарству "Крістол" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року з метою видобування пісків для застосування при плануванні, рекультивації, благоустрою, дорожнього будівництва та в якості сировини для виготовлення будівельних та штукатурних розчинів.
15. Наказом Державної служби геології та надр України від 04 вересня 2020 року № 378 "Про проведення позапланових перевірок було доручено Західному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю провести позапланову перевірку Фермерського господарства "Крістол" на предмет дотримання вимог законодавства відповідно до пунктів 1.1, 1.2, 1.5, 4.1-4.4, 6.1, 10.2, 10.3 Переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
16. Після проведеної позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, було виявлено наступні порушення: суб`єкт господарювання не допустив посадових осіб Держгеонадр до перевірки; не виконується Угода про умови користування надрами в частині пункту 5.3, що викладено в Акті від 10 вересня 2020 року № 02-01/08/2020-17/у-051.
17. Пунктом 5.3. Угоди встановлено істотні умови користування ділянкою надр, серед яких, зокрема, -
- дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами;
- допускати посадових осіб Держгеонадра для здійснення заходів державного геологічного контролю за умови дотримання порядку здійснення державного геологічного контролю, передбаченого законодавством;
- використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
- дотримуватися вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою;
- інше.
18. Крім того, приписом від 10 вересня 2020 року № 325-20/02 надрокористувача у строк до 21 вересня 2020 року зобов`язано усунути вказані порушення у сфері надрокористування.
19. Надалі, Західним міжрегіональним відділом Департаменту геологічного контролю Держгеонадр було підготовлено подання від 05 листопада 2020 року № 483-20/02 на зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року №35650.
20. Наказом Держгеонадр від 11 листопада 2020 року № 500 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушена та внесення змін до наказів" - надано терміни на усунення порушень до 01 лютого 2021 року.
21. Надалі, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про зупинення спеціального дозволу на користування надрами.
22. Наказом Держгеонадр від 19 лютого 2021 року № 173 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" - зупинено дію спеціального дозволу та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
23. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
24. Наказом Держгеонадр від 29 квітня 2021 року № 340 "Про продовження термінів на усунення порушень" - надано терміни на усунення порушень до 01 серпня 2021 року.
25. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
26. Наказом Державна служба геології та надр України від 28 вересня 2021 року № 703 "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 15 січня 2022 року.
27. Наказом Державної служби геології та надр України від 01 квітня 2022 року "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 01 липня 2022 року
28. Наказом Державної служби геології та надр України від 27 липня 2022 року № 263 "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 01 жовтня 2022 року.
29. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
30. Надалі, Державна служба геології та надр України звернулась із листом до ФГ "Крістол" про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами від 03 листопада 2022 року № 1648/02-1/2-22.
31. Позивачем на лист №6148 02-1/2-22 від 03 листопада 2022 року "Про надання згоди/не згоди на припинення права користування надрами "ФГ "Крістол" 14 грудня 2022 року направлено клопотання, у якому вказало, що згідно статті 24 КУпН просить Робочу групу переглянути своє рішення і поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року (Жнятинського родовища будівельних пісків). Також вказує, що ФГ "Крістол" неодноразово зверталось до Державної служби геології та надр України (до робочої групи з питань надрокористування), щодо розгляду питання поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами №3565 від 14 грудня 2004 року, так як всі зауваження та приписи, на його думку, було виконано.
32. Також ФГ "Крістол" вказало, що не дає згоду на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом №3565 від 14 грудня 2004 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
33. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
34. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
35. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
36. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
39. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
40. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
41. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
42. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії (теплової енергії надр), експлуатації підземних споруд, пов`язаної із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади) (крім нафтогазоносних надр); виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
43. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у строкове платне користування. Спеціальний дозвіл на користування надрами надається на строк, визначений заявником, та становить від 3 до 50 років. У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
44. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
45. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.
46. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) здійснювати підготовку і розкриття звітів (консолідованих звітів) про платежі на користь держави та інформації про укладені договори (угоди) щодо користування надрами в обсязі та у порядку, встановлених Законом України "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
47. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
48. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
49. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
50. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
51. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
52. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615, який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин.
53. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
54. Згідно із пунктом 21 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
55. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Держгеонадр від 19 лютого 2021 року № 173 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушена та внесення змін до наказів" - зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року на підставі підпунктів 1, 3 пункту 21 Порядку №615 та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
56. Пунктом 22 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
57. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.