1. Правова система ipLex360
  2. Судові прецеденти
  3. Ухвала суду


У Х В А Л А

14 березня 2024 року

м. Київ

Справа № 807/1314/17

Провадження № 11-31апп24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є.А.

перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи № 807/1314/17 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація "Екологія - Право - Людина", Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, Лопухівська сільська рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_3, Міжнародної благодійної організації "Екологія - Право - Людина" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 (колегія суддів у складі головуючого судді Шевчук С. М., суддів Кухтея Р.В., Носа С.П.),

УСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 (далі - позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - позивач-2, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - позивач-3, ОСОБА_3 ) звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Тячівської районної державної адміністрації (далі - відповідач-1, Тячівська РДА), Рахівської районної державної адміністрації (далі - відповідач-2, Рахівська РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Карпатський біосферний заповідник (далі - третя особа-1, Заповідник), Міжнародна благодійна організація "Екологія-Право-Людина" (далі - третя особа-2, МБО "Екологія-Право-Людина"), Ясінянська селищна рада (далі - третя особа-3), Усть-Чорнянська селищна рада (далі - третя особа-4), Лопухівська сільська рада (далі - третя особа-5), про визнання незаконними та скасування розпоряджень:

- голови Тячівської РДА № 214 від 31.05.2017 "Про затвердження детального плану території";

- голови Рахівської РДА № 135 від 15.05.2017 "Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів"

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що затверджені оскаржуваними розпорядженнями детальні плани територій (далі - ДПТ) не відповідають законодавчо визначеним підставам та не відсилаються до схем планування області, не відображають ні державних, ні регіональних інтересів. Всупереч норм статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план територій не містить текстової та графічної частини, а відтак на час його затвердження фактично був відсутній.

Позивачі наголошують, що попри вимоги статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05. 2011 № 555 (далі за текстом - Порядок № 555), відповідачами не забезпечено проведення громадських слухань в установлені порядок і спосіб, чим порушені їх права на участь у прийнятті рішень.

Зауважують, що відповідачі не врахували та проігнорували відсутність стратегічної екологічної оцінки ДПТ, що свідчить про порушення статей 4, 5 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, який ратифіковано Законом України № 562-VIII від 01.07.2015. Стратегічна екологічна оцінка повинна здійснюватися у процесі розроблення ДПТ і до подання його на затвердження.

Окрім зазначеного, стверджують, що відповідачі залишили поза увагою, що територія, яка охоплюється ДПТ, входить до території гірських Карпат та оголошена територією Смарагдової мережі, яка з 2016 року перебуває під охороною Бернської Конвенції "Про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі" та Рамкової конвенції "Про охорону та сталий розвиток Карпат", відповідно до яких територія Східного Свидовця входить до мережі особливо цінних з точки зору біорізноманіття територій.

Розташування центральної частини курорту в межах природоохоронної території нанесе значну шкоду її природним комплексам. При цьому з огляду на цінність екосистем територій, на яких заплановано будівництво туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець", відсутність належної оцінки впливу на них такого будівництва також не дає можливості стверджувати про правомірність оскаржуваного ДПТ.

Поряд з викладеним підкреслюють, що відповідачами при прийнятті спірних розпоряджень були перевищені повноваження та не враховані державні інтереси під час планування розвитку території гірських Карпат та їх особлива цінність, позаяк статтею 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що схеми планування окремих частин території України, зокрема, гірських територій Карпат, розробляється за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання позивачів, Закарпатська обласна та районні державні адміністрації не мають права планувати документи регіонального рівня за відсутності відповідного рішення уряду України.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі № 817/1314/17 позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовані розпорядження голови Тячівської РДА № 214 від 31.05.2017 "Про затвердження детального плану території" та розпорядження голови Рахівської РДА Закарпатської області № 135 від 15.05.2017 "Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів".

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець", розміщується в гірських районах, у зв`язку із чим схема планування цієї частини території з урахування вимог статті 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" має здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

Оголошення, які були подані відповідачами в місцеві газети про обговорення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо затвердження детального плану розвитку території, не відповідали вимогам щодо їх змісту, встановленим Порядком № 555. До того ж для ознайомлення громадськості не були надані усі графічні матеріали містобудівної документації.

Водночас ні стаття 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ні приписи Порядку № 555 взагалі не є застосовними до спірних правовідносин, оскільки регулюють порядок громадського обговорення рішень, які прийняті органом місцевого самоврядування, а не місцевими державними адміністраціями.

Поряд із цим з огляду на приписи статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" проекти нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій виносяться на громадське обговорення шляхом оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", що також не було дотримано відповідачами.

Також при прийнятті оскаржуваних розпоряджень відповідачі безпідставно посилалися на схему планування території Закарпатської області, що можливе тільки при відсутності адміністративного району, а не на схему планування території району.

Вирішуючи питання про наявність у позивачів права на звернення до суду із цим позовом, суд першої інстанції з посиланням на положення Орхуської конвенції Європейської Економічної Комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, яка ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999 (далі - Орхуська конвенція), дійшов висновку, що оскільки вказані розпорядження стосуються затвердження плану території, де планується будівництво туристично-рекреаційного комплексу, розміщеного у двох гірських районах одночасно, в одному з яких мешкають позивачі, то оскаржувані рішення безпосередньо зачіпають їх права та інтереси як мешканців цієї місцевості, оскільки вони як представники відповідної громади мають право брати участь в обговоренні та внесенні пропозицій до нормативно-правових актів щодо розміщення, будівництва, інших робіт, які будуть мати вплив на їх життя, здоров`я, умови проживання та навколишнє природне середовище.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 апеляційні скарги Тячівської РДА та Рахівської РДА Закарпатської області задоволено.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі № 807/1314/17 скасовано.

Ухвалено постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Тячівської РДА, Рахівської РДА про визнання незаконним та скасування розпоряджень відмовлено.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що на момент виникнення спірних правовідносин було передбачено експертизу лише містобудівної документації на державному рівні. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень норма статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не містила вимог щодо проведення експертизи при розробці детального плану територій поза межами населених пунктів.

За висновком суду апеляційної інстанції, законодавець передбачив можливість розроблення детального плану території за межами населених пунктів певного адміністративного району відповідно до розпорядження районної державної адміністрації на підставі схеми планування відповідної області водночас з обов`язковим урахуванням державних і регіональних інтересів. Дотримання відповідачами таких вимог підтверджується змістом описової частини спірного ДПТ.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що всупереч доводам позивачів, ДПТ, на виконання вимог статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" поряд з описовою містить графічну частину, яка була дослідження під час апеляційного розгляду справи.

Визнаючи необґрунтованим висновок суду першої інстанції про необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат виключно за рішенням Кабінету Міністрів України, суд апеляційної інстанції зазначив, що норма статті 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не дає підстав стверджувати, що такі повноваження уряду України стосуються всіх без винятку гірських територій Карпат. Чинне законодавство не визначає, щодо якої частини гірських територій Карпат розроблення схеми планування має здійснюватися за розпорядженням Кабінету Міністрів України. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень на нормативному рівні взагалі не було визначено, які території Карпат належать до гірських.

Водночас суд апеляційної інстанції підкреслив, що учасниками справи не заперечується, що оскаржуваний ДПТ відповідає Схемі планування Закарпатської області, яка, у свою чергу, відповідає Генеральній схемі планування території України. До того ж положення ДПТ узгоджуються зі стратегією розвитку регіону до 2031 року.

Поряд з іншим Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав на те, що відповідачами було дотримано вимоги щодо проведення громадських слухань, доступ до проекту ДПТ та його графічної частини було забезпечено всім бажаючим у приміщеннях відповідних місцевих рад. Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, окремі недоліки оголошень не можуть мати безумовним наслідком скасування оскаржуваних розпоряджень з огляду на встановлення обставин забезпечення у цілому права громадськості на ознайомлення та обговорення проекту ДПТ.

Відхиляючи аргументи позивачів та третіх осіб про те, що затверджений оскаржуваними розпорядженнями ДПТ містить негативний вплив на довкілля території, на яку він поширюється, суд апеляційної інстанції визнав їх передчасними і такими, що не дають підстав уважати спірні розпорядження відповідачів незаконними, адже ДПТ не є документом щодо фактичного проектування будівництва і не є початком такого. ДПТ - це лише намір раціонального використання території згідно зі схемою планування.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що на момент виникнення спірних правовідносин чинне законодавство не передбачало екологічних експертиз на стадії розробки детального плану, а лише на стадії будівництва, а відтак права позивачів, які стосуються ймовірного негативного впливу на довкілля території не було та не могло бути порушено на час ухвалення оскаржуваних розпоряджень.

17.01.2023 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, ОСОБА_4, МБО "Екологія - Право - Людина".

У касаційній скарзі скаржники просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 у справі № 817/1314/17, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 залишити в силі.

Як на підстави касаційного оскарження заявники вказують на те, що:

- суд апеляційної інстанції застосував норми статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку №555 без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.03.2020 у справі № 320/6466/18, від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, від 04.09.2019 у справі № 0940/1392/18, від 03.12.2021 у справі № 369/7844/17;

- відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норм права, які були застосовані судом апеляційної інстанції, зокрема, статті 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- ця справа має значний суспільний інтерес з огляду на площу запланованого для будівництва гірськолижного курорту, його місцерозташування та вплив на навколишнє природнє середовище.

В обґрунтування касаційної скарги скаржники зазначають, що, на відміну від суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми статті 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою прямо без винятків передбачено необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат як окремої частини території України за рішенням Кабінету Міністрів України. Відтак, на переконання скаржників, висновки суду апеляційної інстанції про те, що існування такої схеми планування не перешкоджає затвердженню ДПТ, є безпідставними.

Заявники стверджують, що суд апеляційної інстанції фактично вийшов за межі предмета спору, оскільки досліджував відповідність спірного ДПТ на предмет відповідності містобудівної документації вищого рівня, а не дотримання порядку та процедури його прийняття взагалі.

Також позивачами - 1, - 3 та третьою особою-2 наголошено, що всупереч висновкам суду апеляційної інстанції доказів оприлюднення проекту ДПТ в установленому законодавством порядку відповідачами не надано, а в опублікованих оголошеннях відсутня вказівка на місце можливого ознайомлення з проектом містобудівної документації. У свою чергу, незабезпечення оприлюднення такого проекту чи доступу до нього нівелює мету громадського обговорення. Указані порушення, на переконання скаржників, не можуть вважатися формальними, як безпідставно зазначив суд апеляційної інстанції.

Окрім наведеного, скаржники зазначають про неправильне та відмінне від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06.10.2022 у справі № 806/1243/17, застосування судом апеляційної інстанції положень статті 6 Орхуської конвенції у площині участі громадськості при розробленні містобудівної документації - ДПТ, на яких можливе будівництво туристично-рекреаційного комплексу.

Поряд з іншим скаржники зазначають про необхідність формування висновку Верховного Суду щодо необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проектів детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку", з огляду на норми прямої дії Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01.07.2015 № 562-VIII.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25.01.2023 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) передано справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду послалась на таке.

Ключовими питаннями, які підлягають вирішенню у ході розгляду цієї справи та відповіді на які зумовлять подальший розвиток права у відповідній сфері суспільних відносин, є застосування положень статей 12 та 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності":

- щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України, та відсутності окреслених меж таких територій, однак за наявності схеми планування території області;

- щодо визначення обсягу компетенції обласних та районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану території, яким охоплюються частини територій декількох районів однієї області.

Як було зазначено вище, одним з ключових питань, яке підлягає вирішенню у межах цього спору, є застосування норми статті 12 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у поєднанні з приписами статті 19 цього ж Закону щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України.

Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI; тут і надалі застосовується у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).

У статті 1 цього Закону наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

1) Генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

2) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

3) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

7) містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

9) план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

12) схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин;

13) територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Відповідно до частин першої і другої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Розділ ІІІ Закону № 3038-VI регламентує загальні засади планування територій.

Так, згідно із частиною першою статті 11 указаного Закону планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них.

Особливості розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України визначає стаття 12 Закону № 3038-VI, якою передбачено, що за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій (частина перша).

Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради (частина друга).

Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем (частина третя).

Склад, зміст, порядок розроблення схем планування окремих частин території України визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта).

За правилами статті 13 Закону № 3038-VI планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів).

Статтею 14 Закону № 3038-VI передбачено, що рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада.

Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями.

Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів затверджуються рішенням відповідних рад за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.

Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Приписи частини першої статті 16 Закону № 3038-VI визначають, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.


................
Перейти до повного тексту