ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2024 року
м. Київ
справа №260/6731/21
адміністративне провадження № К/990/32568/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 260/6731/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.10.2022, ухвалену у складі: головуючого судді Гуляка В.В., суддів Ільчишин Н.В., Святецького В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Закарпатської обласної прокуратури (далі- відповідач-2), П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-3, П`ятнадцята кадрова комісія) з вимогами:
- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2020 № 31 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 21.10.2021 №613к, яким звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів Закарпатської обласної прокуратури, на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22.10.2021;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Берегівської окружної прокуратури Закарпатської обласної прокуратури з 22.10.2021;
- визнати протиправною бездіяльність Закарпатської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні в розмірі середньомісячного заробітку;
- стягнути із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 6 999,80 грн;
- стягнути із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу без утримання податків й інших обов`язкових платежів, починаючи з 22.10.2021 по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі.
2. Позов мотивований тим, що за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, за результатами якого отримано 88 балів, що є меншим прохідного балу, позивачем до кадрової комісії було подано заяву щодо можливості вважати складений іспит таким, що не відбувся у зв`язку з поганим станом здоров`я та некоректною роботою комп`ютерної техніки. Третя кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Третя кадрова комісія) таку заяву задовольнила та вирішила призначити нову дату іспиту. Водночас П`ятнадцята кадрова комісія, проігнорувавши висновки вказаної кадрової комісії, прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 12.07.2013 працював в органах прокуратури.
4. Позивач 08.10.2019 подав заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
5. Наказом Генерального прокурора №424 від 10.09.2020 створено Третю кадрову комісію.
6. Позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з чим його допущено до наступного етапу атестації.
7. На другому етапі атестації, який відбувся 09.11.2020, за результатами тестування на загальні здібності та навички позивач набрав 88 балів, тоді як прохідний бал становив 93.
8. У цей же день, 09.11.2020, після завершення іспиту та ознайомлення з результатами позивач подав заяву до Третьої кадрової комісії, у якій просив уважати складений іспит таким, що не відбувся, у зв`язку з поганим станом здоров`я та надати можливість повторно скласти іспит на загальні здібності та навички для прокурорів місцевих прокуратур.
9. 18.11.2020 позивач подав доповнення до заяви від 09.11.2020, де зазначив про некоректну роботу комп`ютерної системи при складанні іспиту, що призвело до зменшення часу на тестування, а саме: під час натискання клавіші комп`ютерної миші у тестових завданнях обраного варіанту відповіді така клавіша тривалий час не реагувала, у зв`язку з чим система із значним запізненням переходила до наступного тестового завдання.
10. Рішенням Третьої кадрової комісії, оформленим протоколом №11 від 19.11.2020, розглянувши заяви прокурорів, у тому числі й позивача, які не набрали прохідного балу під час складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності, Комісія вирішила відповідно до пункту 7 Розділу 1 Порядку проходження прокурорами атестації призначити, зокрема й позивачу, нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування, оскільки зазначені причини та стан здоров`я могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування.
11. Наказом Генерального прокурора від 16.07.2021 №236 визнано такими, що втратив чинність наказ Генерального прокурора від 10.09.2020 №424 "Про створення Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
12. Наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 №239, з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, створено П`ятнадцяту кадрову комісію.
13. 28 серпня 2021 року (протокол №8) на засіданні П`ятнадцятої кадрової комісії розглянуто заяву позивача про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та встановлено, що позивач подав до Третьої кадрової комісії заяву про повторне проходження тестування з підстав некоректної роботи комп`ютерної техніки, на якій проводилося тестування, та незадовільного стану здоров`я. Згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування з боку ОСОБА_1 було завершено, під час проведення тестування звернень від ОСОБА_1 до робочої групи та членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин не складалися. Сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності. З урахуванням викладеного, П`ятнадцята кадрова комісія проголосувала проти включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
14. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №131 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", ОСОБА_1 - прокурора Берегівської місцевої прокуратури - визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
15. Указане рішення мотивовано тим, що позивач за результатами іспиту на другому етапі атестації набрав 88 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 747 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту".
16. Наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури №613к від 21.10.2021 ОСОБА_1 було звільнено з посади прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22.10.2021.
17. Не погоджуючись із звільненням, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
18. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 04.05.2022 позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення П`ятнадцятої кадрової комісії № 131 від 13.09.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнав протиправним і скасував наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури № 613к від 21.10.2021 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області на підставі пункту 19 підпункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22.10.2021;
- поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області з 23.10.2021;
- стягнув із Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме з 23.10.2021 по 03.05.2022 у розмірі 46 548,67 грн, з утриманням із цієї суми обов`язкових податків і зборів.
19. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії не містить обґрунтування та мотивів його прийняття.
20. Так, у вказаному рішенні наявне лише посилання на результати складання позивачем іспиту, за результатами якого він набрав 88 балів, і зазначено, що у зв`язку з цим він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
21. Водночас П`ятнадцятою кадровою комісією не наведено мотивів неврахування рішення Третьої кадрової комісії про призначення позивачеві нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
22. Суд першої інстанції уважав, що Закон України № 113-ІХ, Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генеральної прокуратури України від 03.10.2019 № 221, та Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генеральної прокуратури України від 17.10.2019 № 233, не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами переглядати власне рішення або рішення іншої (попередньої) кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди. На думку суду першої інстанції, за умови наявності рішення Третьої кадрової комісії про встановлення нової дати іспиту єдиним можливим правомірним варіантом дій П`ятнадцятої кадрової комісії було прийняття рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
23. З урахуванням викладеного, суд першої інстанції вважав, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №131 про неуспішне проходження позивачем атестації та похідний від нього наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 21.10.2021№ 613к про звільнення ОСОБА_1 є протиправними.
24. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 05.10.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04.05.2022 у частині задоволених позовних вимог скасував та ухвалив нове, яким у задоволенні позову відмовив. У частині, якою у задоволенні позову було відмовлено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04.05.2022 було залишено без змін.
25. Ухвалюючи протилежне рішення в частині задоволених позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється. Лише у виключних випадках, коли складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних чи інших причин, які не залежали від членів комісії та прокурора, кадрова комісія може призначити нову дату іспиту.
26. Як установив суд апеляційної інстанції, позивачем було завершено тестування під час другого етапу атестації, про технічні та інші поважні причини під час проходження другого етапу для перенесення або призначення нового часу (дати) іспиту кадровій комісії він не повідомляв.
27. Згідно з Актом позапланової перевірки роботи інструменту "PSYMETRICS" та локального сервера від 09.11.2020, наявним у матеріалах справи, збоїв, в тому числі часових затримок, у подачі запитань, обробці запитань та інших технічних проблем у роботі програми не виявлено.
28. Щодо рішення Третьої кадрової комісії про призначення позивачеві повторної дати іспиту, то суд апеляційної інстанції зазначив, що ним зазначена кадрова комісія не визначила конкретної дати. Суд апеляційної інстанції також уважав, що вказане рішення мало процедурний характер і не було остаточним.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
29. 22.11.2022 до Суду від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.10.2022.
30. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону.
31. Ухвалою Суду від 08.12.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
32. Касаційне провадження було відкрито з підстав, визначених у пункті 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
33. Так, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 16, 17, розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ, пункту 7 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 у подібних правовідносинах.
34. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що Третя кадрова комісія, розглянувши його заяву, прийняла рішення про призначення нової дати іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички. Водночас П`ятнадцята кадрова комісія вказане рішення проігнорувала, прийнявши рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
35. Скаржник доводить, що ані Закон №113-1Х, ані Порядок проходження прокурорами атестації, що затверджений наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019, не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тих самих обставин приймати нове рішення, чи переглядати рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту, чи проведення з ним співбесіди, чи приймати рішення про відмову включити прокурора до графіку складання іспитів, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту.
36. Відповідачі у відзивах на касаційну скаргу зазначили, що за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач не набрав необхідної кількості балів (прохідного балу). При цьому під час проходження тестування позивач до робочої групи та членів комісії із зауваженнями щодо перебігу іспиту не звертався, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 221, не складалися.
37. З огляду на вказане відповідачі доводять, що підстав для повторного проходження позивачем тестування не було, тож П`ятнадцята кадрова комісія ухвалила правильне рішення про неуспішне проходження атестації, яке відповідає вимогам пунктів 16, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ.
38. Щодо посилань позивача на рішення Третьої кадрової комісії, яким вирішено визначити новий час складання іспиту, то відповідачі вважають, що вказане рішення має характер процедурного, а тому не було обов`язковим для П`ятнадцятої кадрової комісії.
39. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.03.2024 призначений повторний автоматизований розподіл справи, за наслідками якого касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
40. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
41. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
42. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
43. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
44. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
45. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
46. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.