ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2024 року
м. Київ
справа № 420/1367/22
адміністративне провадження № К/990/16069/23
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/1367/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ОНК-ЕНЕРДЖИ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Бітова А.І., суддів - Лук`янчук О.В., Ступакової І.Г.) у справі №420/1367/22
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ОНК-ЕНЕРДЖИ" (далі по тексту - ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ") звернулося до адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - НКРЕКП), у якому просило:
визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 10 листопада 2021 року №2139 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ";
визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 10 грудня 2021 року №2547 "Про накладення штрафу на ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності)".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що єдиною підставою для проведення перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" були виключно відомості листа ДП "Оператор ринку", будь-яких документів, відомостей та пояснень з приводу інкримінованих порушень законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перепродажу електричної енергії (рейдерської діяльності) та ліцензійних умов господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу від ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" не вимагалось. При цьому, положення Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі по тексту - Закон №1540-VIII) містить імперативно-визначений, виключний перелік підстав для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, який не підлягає довільному, розширеному тлумаченню та застосуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року відмовлено в задоволенні адміністративного позову.
Суд першої інстанції виходив з того, що оскільки проведення позапланової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень Регулятора, а також те що перевірка проводилась на підставі обґрунтованого звернення ДП "Оператор ринку", то постанова від 10 листопада 2021 року №2139 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ", винесена НКРЕКП, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правомірно та в межах наданих їй повноважень.
Суд першої інстанції також, враховуючи висновки викладені в постанові Верховного Суду від 21 квітня 2021 року по справі №480/2675/20 зазначив, що за виявлені НКРЕКП під час перевірки діяльності суб`єкта господарювання порушення, питання про визначення конкретного розміру санкцій, у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону №2019-VIII, є дискреційним повноваженням НКРЕКП, тому постанова від 10 грудня 2021 року №2547 "Про накладення штрафу на ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" прийнята з урахуванням вимог статті 77 Закону №2019-VIII, з дотриманням принципів пропорційності порушення і покарання, прозорості та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року скасовано та ухвалено у справі нову постанову, якою позов ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10 грудня 2021 року №2547 "Про накладення штрафу на ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ". В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з рахунку бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на користь ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" судовий збір у загальному розмірі 62 025 грн.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що мета проведення перевірки щодо дотримання товариством вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII не відповідає визначеним п. 4 ч. 8 ст. 19 Закону 1540-VIII підставам такої перевірки.
Єдиною підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" було виключно встановлення дотримання суб`єктом господарювання вимог Закону №2019-VIII, а не встановлення факту порушення законних прав фізичної або юридичної особи на ринку електричної енергії, як того вимагає п. 4 ч. 8 ст. 19 Закону України №1540-VIII.
Апеляційний суд дійшов висновку, що у НКРЕКП не було правових підстав, передбачених п. 4 ч. 8 ст. 19 Закону №1540-VIII, для призначення та проведення вищезазначеної позапланової невиїзної перевірки позивача.
Крім того зазначив, що у наданих до суду документах відповідач не аргументує прийняте рішення про застосування до ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" штрафу у максимальному розмірі достатніми та переконливими підставами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погодившись з судовими рішеннями, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року у справі №420/1367/22 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме, абзаців 1 та 5 частини п`ятої статті 19, абзацу 10 частини четвертої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
В обґрунтування касаційної скарги скаржник також зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції прийнято в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 квітня 2021 року по справі №480/2675/20 та від 21 березня 2023 року по справі №640/17821/21.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 травня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 22 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року у справі №420/1367/22.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
5. Верховний суд ухвалою від 12 березня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 13 березня 2024 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 04 жовтня 2021 року до НКРЕКП надійшов лист ДП "Оператор ринку" від 01 жовтня 2021 року №03-13/2522, яким повідомлено, що за результатами аналізу за вересень 2021 року у деяких електропостачальників та трейдерів відмічене перевищення встановленого в Законі обмеження у 10%, а у деяких взагалі відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також обсяги імпорту електричної енергії, що може свідчити про недотримання учасниками РДН/ВДР вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII.
До НКРЕКП надійшов лист ДП "Оператор ринку" від 02 листопада 2021 року №01-13/2774, яким повідомлено, що за результатами аналізу за жовтень 2021 року у деяких електропостачальників та трейдерів відмічене перевищення встановленого в Законі обмеження у 10%, а у деяких взагалі відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також обсяги імпорту електричної енергії, що може свідчити про недотримання учасниками РДН/ВДР, вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону.
Зі змісту додатків до листів від 01 жовтня 2021 року №03-13/2522 та від 02 листопада 2021 року №01-13/2774 вбачається, що ДП "Оператор ринку" надано до НКРЕКП перелік електропостачальників та трейдерів, у яких відмічене перевищення загального обсягу продажу електричної енергії на РДН 10%, в якому наявне, зокрема, ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ".
Згідно листа ДП "Оператор ринку" від 01 жовтня 2021 року №03-13/2522 у вересні 2021 року у ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. Заявлений обсяг продажу електричної енергії на РДН склав 96 228,0 МВт*год., акцептований обсяг продажу електричної енергії позивача на РДН склав 96 228,0 МВт*год. Відхилення акцептованого обсягу продажу електричної енергії на РДН від встановленого п.9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII 10% ДД склало" - 96 228,0 МВт*год.".
Згідно листа ДП "Оператор ринку" від 02 листопада 2021 року №01-13/2774 у жовтні 2021 року у ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. Заявлений обсяг продажу електричної енергії на РДН склав 118 802,0 МВт*год., акцептований обсяг продажу електричної енергії позивача на РДН склав 118 802,0 МВт*год. Відхилення акцептованого обсягу продажу електричної енергії на РДН від встановленого п.9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII 10% ДД склало" - 118 802,0 МВт*год.".
10 листопада 2021 року НКРЕКП винесено постанову №2139 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
15 листопада 2021 року НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" №714.
17 листопада 2021 року НКРЕКП складено акт за результатами позапланової невиїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності) та з постачання електричної енергії споживачу №616.
ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" подано до НКРЕКП пояснення щодо акту перевірки №616 від 17 листопада 2021 року.
10 грудня 2021 року НКРЕКП винесено постанову "Про накладення штрафу на ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності) №2547, відповідно до якої на позивача накладено штраф у розмірі 1 700 000, 00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.
Правовий статус та повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг визначаються Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Статтею 1 Закону №1540-VIII передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до статті 19 Закону №1540-VIII НКРЕКП здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Відповідно до пункту 4 частини восьмої статті 19 Закону про НКРЕКП підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки є, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення.
Спірним відносинам передували доповнення абзацу 3 пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року, внесені Законом України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу" №1639-IX від 14 липня 2021 року про те, що тимчасово, до 1 листопада 2021 року загальний (максимальний) обсяг продажу електричної енергії електропостачальниками та/або трейдерами на ринку "на добу наперед" у розрахунковому періоді (місяці) не може перевищувати 10 відсотків від зареєстрованого обсягу купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця такими електропостачальниками та/або трейдерами на такий розрахунковий період (місяць). У разі здійснення імпорту електричної енергії постачальником та/або трейдером обсяг електричної енергії, що може бути проданий таким електропостачальником та/або трейдером на ринку "на добу наперед", збільшується на обсяг такої імпортованої електричної енергії.
На виконання цієї норми закону прийнято Постанову НКРЕКП від 01 вересня 2021 року №1495 "Про деякі питання діяльності електропостачальників та/або трейдерів на ринку "на добу наперед"". Постановлено електропостачальникам, трейдерам, Оператору системи передачі та Оператору ринку забезпечити дотримання абзацу третього пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії".
Для забезпечення дотримання абзацу третього пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії" Оператору системи передачі до 11:30 дня, що передує добі постачання, надавати Оператору ринку інформацію щодо зареєстрованих обсягів купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами кожним електропостачальником та/або трейдером у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також щодо обсягів імпорту електричної енергії такими електропостачальниками та/або трейдерами.
9. Призначення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "ОНК-ЕНЕРДЖИ" було зумовлено отриманням від ДП "Оператор ринку" листів від 01 жовтня 2021 року №03-13/2522 та від 02 листопада 2021 року №01-13/2774.
У листі від 02 листопада 2021 року №01-13/2774 ДП "Оператор ринку" повідомив, що у деяких електропостачальників та трейдерів спостерігається перевищення встановленого в Законі обмеження у 10%, а у деяких взагалі відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також обсяги імпорту електричної енергії, що може свідчити про недотримання учасниками РДН/ВДР, вимог абзацу третього пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону. До вказаного листа надано Додаток, який містить Перелік електропостачальників та трейдерів, у яких спостерігалось перевищення загального обсягу продажу електричної енергії на РДН 10% зареєстрованих обсягів купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсягів імпорту, а також у яких відсутні відповідні зареєстровані обсяги купівлі за вересень та за жовтень 2021 року.