ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2024 року
м. Київ
справа №640/273/22
адміністративне провадження № К/990/26279/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2022 (у складі колегії суддів: Лічевецького І.О. (суддя-доповідач), Аліменка В.О., Оксененка О.М.) у справі №640/273/22 за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівні, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - в.о. директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) ОСОБА_1, про визнання протиправними дій, скасування припису,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач, Департамент) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - відповідач, Інспекція, ДІАМ), головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - в.о. директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ), в якому просив:
- визнати протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни щодо проведення позапланової перевірки, за наслідками якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.12.2021 та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021;
- визнати протиправним та скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021 (далі - припис від 06.12.2021).
Третя особа звернулася до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 06.12.2021.
В обґрунтування вказаної заяви третя особа зазначила, що існують підстави та необхідність вжиття заходів забезпечення позову, оскільки невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів третьої особи.
Також зазначила, що до Департаменту надійшло подання про її звільнення з займаної посади в.о. директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Однією з підстав звільнення є невиконання вимог припису від 06.12.2021, які в свою чергу неможливо виконати, оскільки останні видані з очевидними ознаками протиправності рішень та дій суб`єкта владних повноважень.
Заявниця також звертала увагу, що наслідки не зупинення оскаржуваного припису будуть незворотними, оскільки полягатимуть у проведенні відповідачем позапланового заходу контролю, притягнення її до відповідальності у сфері містобудівної діяльності через невиконання вимог припису від 06.12.2021, що призведе до необхідності оскарження таких рішень в судовому порядку.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.02.2022 заяву про забезпечення позову задоволено:
- зупинено дію припису від 06.12.2021, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенією Олександрівною, за результатами позапланової перевірки проведеної щодо Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Ухвалюючи таке судове рішення суд першої інстанції виходив з того, що наслідки не зупинення оскаржуваного припису від 06.12.2021 для ОСОБА_1 будуть незворотними, оскільки полягатимуть у проведенні відповідачем позапланового заходу контролю та притягнення її до відповідальності у сфері містобудівної діяльності через невиконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, що в свою чергу призведе до необхідності оскарження таких рішень в судовому порядку.
У підсумку вважав, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову, а заявлений третьою особою захід забезпечення адміністративного позову відповідає предмету адміністративного позову. Водночас зазначив, що вжиття такого заходу не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2022 скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.02.2022, а у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову - відмовлено.
Ухвалюючи таке судове рішення, апеляційний суд зазначив, що обставини, на яких ґрунтується заява про забезпечення позову вже відбулися, оскільки Інспекцією надано копію направлення на проведення позапланової перевірки від 22.12.2021 та акт про недопущення до проведення перевірки від 23.12.2021 року, які підтверджують проведення позапланового заходу щодо виконання припису від 06.12.2021 року.
Також зазначив, що у разі задоволення позову, рішення суду про визнання протиправним і скасування припису від 06.12.2021 не потребуватиме вжиття заходів виконання і призведе до ефективного захисту та поновлення порушених прав (інтересів) позивача.
У підсумку вважав, що доводи третьої особи не підтверджуються існуванням обставин, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а тому, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову та необхідності зупинення дії припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021.
Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини, що мають значення для вирішення питання про забезпечення позову:
Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенією Олександрівною відповідно до наказу від 12.11.2021 № 172 на підставі направлення на проведення перевірки № IR01:7730-5964-6914-7422 та заяви (звернення) Товариства з обмеженою відповідальністю "Пластікс-Україна" від 24.09.2021 щодо порушення прав, визначених законодавством, об`єктом нагляду під час виконання Департаментом повноважень у сфері містобудівної діяльності, проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.12.2021 № СН01:2619-7079-4433-8671 та виданий припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021, яким зобов`язано:
- скасувати наказ про проведення позапланової перевірки від 31.08.2021 № 970 в строк до 14.12.2021;
- скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021 року № б/н в строк до 14.12.2021 року;
- скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера "В" ) нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, 20-в, нежитлові приміщення № № 1, 2, 3 (літера "В")" від 13.09.2021 в строк до 14.12.2021.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2022, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.02.2022 залишити в силі.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що оскаржуваний припис від 06.12.2021 виданий посадовою особою відповідача за результатами здійснення державного архітектурного-будівельного нагляду, а тому суд апеляційної інстанції безпідставно застосував до спірних правовідносин положення статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон України № 3038-VI), яка регулює питання здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано, що відповідно до частини четвертої статті 150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
При цьому, суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволені заяви про вжиття заходів забезпечення позову не врахував очевидну протиправність припису від 06.12.2021, яким від Департаменту вимагають скасувати видані ним: наказ "Про проведення позапланової перевірки" від 31.08.2021 №970; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021. На думку Департаменту, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 вимоги припису від 06.12.2021 неможливо виконати з огляду на те, що акти органу державної влади є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом державної влади після їх виконання.
Також суд апеляційної інстанції не врахував, що в разі, якщо дія припису від 06.12.2021 не буде зупинена до вирішення цієї справи, за позивачем зберігатиметься зобов`язання його виконати, за відсутності законного способу вчинення таких дій.
Окрім того не погоджується з висновком апеляційного суду, що подання ДІАМ про звільнення в.о. директора Департаменту з займаної посади має рекомендаційний характер для органу, який здійснив призначення посадової особи - ОСОБА_1 .
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні вимог касаційної скарги відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2022 у справі № 640/273/22 відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на таке.
За змістом статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно Рекомендацій № R (89) 8 Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятих Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд (prima facie) наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний гарантувати, у суворій відповідності до закону та за наявності безумовних фактичних підстав, (1) виконання майбутнього рішення суду або/та (2) ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.