ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 березня 2024 року
м. Київ
справа №240/6553/23
адміністративне провадження № К/990/39117/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Промагрозапас" до Житомирської міської ради Житомирської області про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Промагрозапас" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Гуріна Д.М. від 12.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Матохнюка Д.Б., Білої Л.М., Гонтарука В. М. від 23.10.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі оскаржено рішення місцевої ради про затвердження генерального плану населеного пункту в частині визначення у такій містобудівній документації червоних ліній в межах земельної ділянки, яка перебуває у користуванні (в оренді) позивача.
Під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій поставали такі питання:
чи повинен орган, уповноважений на затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, під час планування вулично-дорожньої мережі й прокладання червоних ліній, які відображають межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, враховувати план існуючого використання території населеного пункту, характер її забудови та містобудівні особливості;
чи зумовлює наявність червоної лінії в межах певної земельної ділянки, яка є сформованою і на законних підставах перебуває у користуванні юридичної особи, обмеження, пов`язані з можливістю забудови такої території чи іншого її використання;
чи допускається прокладання червоної лінії через будинки, розміщення чи збереження елементів капітальних споруд окремих власників.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
І.І Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Промагрозапас" (далі також ТОВ "Промагрозапас", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Житомирської міської ради Житомирської області (далі також Житомирська міськрада, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 "Про затвердження генерального плану м. Житомир" в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній в межах земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови, за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, площею 0,0869 га з кадастровим номером 1810136300:05:031:0004;
- зобов`язати Житомирську міську раду розглянути питання щодо внесення змін в містобудівну документацію щодо винесення червоної лінії, яка встановлена Генеральним планом м. Житомир, який затверджено рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 "Про затвердження генерального плану м. Житомир".
2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що затвердження відповідачем генерального плану міста в частині визначення червоних ліній по вже існуючий забудові, в тому числі по будівлі, яка належить Товариству і була зведена до затвердження такої містобудівної документації, а також по земельній ділянці під нею, суперечить закону, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, порушує права позивача на вказані об`єкти нерухомого майна.
І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12.07.2023, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023, у задоволенні позову відмовлено.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що червоні лінії слугують виключно для регулювання і містобудівного контролю при майбутній забудові, реконструкції та здійснення благоустрою населених пунктів, при відведенні земельних ділянок, і жодним чином не впливають на вже існуючу забудову та на право власності на неї.
5. Суди попередніх інстанцій відзначали, що, купуючи у 2018 році нежитлову будівлю, позивач знав про обмеження, які має будівля у зв`язку з прийняттям Житомирською міською радою у 2016 році в інтересах територіальної громади рішення про затвердження Генерального плану міста Житомира.
6. Тому суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що позивач фактично погодився отримати у власність будівлю, яка має обмеження на її реконструкцію згідно з Генеральним планом міста Житомира та обмеження щодо можливості отримати земельну ділянку під будівлею у власність.
7. Однак, за позицією судів, зазначені обмеження жодним чином не позбавляють позивача права власності на будівлю та права отримати в оренду земельну ділянку під нею, не заперечують цих прав, так само як і у випадку з попереднім власником, який не оскаржував рішення стосовно затвердження генерального плану міста у відповідній частині.
8. У зв`язку з цим як суд першої, та і суд апеляційної інстанції дійшли висновку про необґрунтованість позову, а отже й про відсутність підстав для його задоволення.
І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, ТОВ "Промагрозапас" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 затверджено Генеральний план міста Житомира, згідно з викопіюванням з якого встановлено червоні лінії в межах міста, зокрема на просп. Незалежності (вул. Ватутіна).
11. 01.06.2018 ТОВ "Промагрозапас" придбало у ТОВ "Редакція газети Житомирщина" нежитлову будівлю за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1.
12. Земельна ділянка під будівлею за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1 до моменту продажу будівлі знаходилась в оренді у попереднього власника.
13. Після придбання будівлі ТОВ "Промагрозапас" ініціювало процедуру отримання земельної ділянки під будівлею у власність, зокрема, звернулося до Житомирської міської ради із клопотанням про надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності 91/1, однак отримало відмову у задоволенні клопотання, що стало причиною звернення до суду та мало результатом прийняття судових рішень на користь Товариства у двох судових справах: №240/8439/19 та №240/11010/19, що сторонами не заперечується.
14. На виконання судового рішення у справі №240/11010/19 Житомирською міською радою прийнято рішення №127 від 25.03.2021, яким надано дозвіл на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки.
15. На виконання вищенаведеного рішення міської ради між ТОВ "Промагрозапас" та Житомирською міською радою укладено договір від 24.06.2021 про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки, а також проведено обстеження земельної ділянки на наявність зелених насаджень, про що складено акт №170 від 07.09.2021.
16. Однак Житомирська міська рада рішенням №686 від 15.12.2022 відмовила ТОВ "Промагрозапас" у продажі земельної ділянки площею 0,0869 га за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1 на підставі статей 39, 83 Земельного кодексу України, через знаходження земельної ділянки у зоні вулиць в червоних лініях (ТР-2), ДБН В.2.3-5:2018 "Вулиці та дороги населених пунктів").
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Згідно з ухвалою про відкриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
18. Вважає, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували правову позицію Верховного Суду, сформовану в постанові від 18.05.2022 у справі №640/7663/21, відповідно до якої при прийнятті рішення в частині, що стосується затвердження детального плану території та визначення ним червоних ліній, місцева рада повинна була врахувати наявність вже сформованих та таких, що перебувають на праві оренди земельних ділянок, розміщених на них капітальних споруд і визначити межі червоних ліній з урахуванням конфігурації земельної ділянки позивача та розміщеного на ній майнового комплексу.
19. Відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що, однак, відповідно до норм частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
20. Відповідно до статті 316 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб.
21. Власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном (стаття 317 Цивільного кодексу України).
22. Відповідно до частин першої та другої статті 319 Цивільного кодексу України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
23. Статтею 391 Цивільного кодексу України передбачено, що власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.
24. Згідно зі статтею 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема розпорядження землями територіальних громад; організація землеустрою.
25. Статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
26. Частинами першою та другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
27. За правилами частин першої, другої статті 120 цього ж Кодексу у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
28. Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
29. У відповідності з частиною першою, абзацом першим частини другої, частиною третьою та пунктом "г" частини п`ятої статті 128 Земельного кодексу України продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Підставою для відмови в продажу земельної ділянки є: встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність.
30. До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під залізницями, автомобільними дорогами, об`єктами повітряного і трубопровідного транспорту (пункти "а", "б" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України).
31. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", який також спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
32. За визначенням термінів, наведених у частині першій статті 1 вищевказаного Закону, генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 1).
33. Червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення (пункт 14 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
34. За змістом пункту 4 частини першої, частини другої статті 2 цього ж Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка, окрім іншого, передбачає взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.
Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.
35. Згідно з положеннями частини першої, частин третьої, четвертої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.
36. Відповідно до абзацу першого частини першої, абзацу першого частини другої, частини шостої статті 17 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
37. На спірні у справі, що розглядається, правовідносини, поширює свою дію й Закон України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування", за преамбулою до якого цей Закон визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
38. Відповідно до визначення терміну містобудування (містобудівна діяльність), наведеного у статті 1 вказаного вище Закону, це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
39. За нормами абзаців першого, другого частини першої статті 2 цього ж Закону планування, забудова та інше використання територій є одним з головних напрямів містобудівної діяльності.
40. Основні вимоги до містобудівної діяльності встановлює стаття 5 Закону України "Про основи містобудування", відповідно до якої при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема, урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.
41. Згідно з приписами частини першої статті 12 вищезгаданого Закону затвердження відповідно до законодавства, у тому числі генеральних планів відповідних населених пунктів, належить до компетенції місцевих рад у сфері містобудування на відповідній території.
42. Вимоги до складу та змісту генерального плану населеного пункту встановлюють ДБН Б.1.1-15:2012 "СКЛАД ТА ЗМІСТ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНУ НАСЕЛЕНОГО ПУНКТУ", які призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами (пункти 1.1, 1.2 цих ДБН).
43. У абзаці другому пункту 4.1 вищевказаних ДБН закріплено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
44. При розробленні генерального плану враховують, зокрема: чинну містобудівну документацію на місцевому рівні та проектну документацію; інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території (підпункти г), д), е) пункту 4.2 ДБН Б.1.1-15:2012).
45. А за змістом пункту 4.3 цих же ДБН генеральний план визначає, у тому числі, основні принципи і напрямки організації вулично-дорожньої та транспортної мережі.
46. У складі генерального плану за окремим договором може розроблятися план червоних ліній, про що вказано у пункті 4.8 ДБН Б.1.1-15:2012.
47. Генеральний план населеного пункту складається з текстових та графічних матеріалів. До складу текстових матеріалів включаються, у тому числі, пояснювальна записка, яка, окрім іншого, містить розділ "Аналітична частина", у якому наводять й характеристику структури та обсягів існуючого житлового фонду, об`єктів обслуговування, перелік об`єктів господарського комплексу, інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів.
48. До графічних матеріалів генерального плану населеного пункту, окрім іншого, належить План існуючого використання території, у якому відображають, зокрема, території існуючої забудови різного функціонального призначення в межах населеного пункту, у тому числі громадської забудови (адміністративно-громадських центрів, закладів освіти, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, культури, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, фінансової та ділової сфери, науково-дослідних та проектних організацій, культових споруд тощо).
49. Окрім цього, графічна частина генерального плану населеного пункту містить Схему вулично-дорожньої мережі, міського (сільського) та зовнішнього транспорту, на якій відображають: вулично-дорожню мережу за категоріями з назвами основних магістралей та їх червоні лінії, лінії і об`єкти міського та зовнішнього транспорту, траси та споруди позавуличного громадського транспорту, розміщення депо метрополітену, трамвайних, автобусних і тролейбусних парків, території гаражів і відкритих стоянок для легкових та вантажних автомобілів.
50. Такі будівельні норми закріплені у пунктах 5.1 5.3, 5.3.2, 5.3.5, 5.5.2 та 5.5.7 ДБН Б.1.1-15:2012, які були чинні станом на момент прийняття оспореного Товариством рішення.
51. Станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин чинними були й ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".
52. Абзаци перший, третій пункту 7.26 розділу "Мережа вулиць і доріг" вищевказаного ДБН передбачали, що мережу вулиць і доріг населених пунктів треба проектувати у вигляді єдиної системи з урахуванням функціонального призначення окремих вулиць і доріг, інтенсивності транспортного, пішохідного і велосипедного руху, архітектурно-планувальної організації території і характеру забудови, вимог охорони навколишнього середовища.
Територія вулиць і доріг всіх категорій, відокремлюються від інших функціональних територій поселень геодезичне за фіксованими границями - червоними лініями. Розбивочні креслення червоних ліній призначаються для забезпечення регулювання і містобудівного контролю при забудові, реконструкції і благоустрої поселень, при відведенні земельних ділянок, встановленні умов їх використання.
53. Визначення терміну "червоні лінії", міститься й у ДБН В.2.3-5-2001 "Споруди транспорту. Вулиці та дороги населених пунктів", а саме - визначені в містобудівній документації відносно пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які відмежовують території мікрорайонів, кварталів та території іншого призначення.
54. Вищевказані ДБН поширюються на проектування та будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих вулиць і доріг міських і сільських населених пунктів. Пункт 1.2, примітки до пунктів1.3, 2.1 та пункт 9.3 цих ДБН передбачають, що рішення проектів будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць і доріг повинні прийматися на основі генерального плану населеного пункту, комплексних схем транспорту та організації дорожнього руху, детальних планів та проектів забудови житлових районів, мікрорайонів і кварталів, планів червоних ліній з урахуванням природно-кліматичних умов і містобудівних особливостей населеного пункту, категорії вулиці (дороги), експлуатаційних і екологічних вимог, умов безпеки руху транспорту та пішоходів, етапності будівництва, реконструкції та капітального ремонту.
Розміщення і будівництво наземних об`єктів житлово-цивільного, промислового призначення та інших капітальних споруд, крім об`єктів транспорту та інженерних мереж, в межах червоних ліній вулиць і доріг забороняється
В умовах існуючої забудови ширину вулиць і доріг у межах червоних ліній при належному містобудівному обґрунтуванні допускається зменшувати з мінімально можливим звуженням елементів їх поперечного профілю.
У процесі розроблення проектно-технологічної документації з будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць, доріг і штучних споруд необхідно враховувати особливості їх будівництва та подальшої експлуатації в умовах населених пунктів, зокрема, обмежені можливості проведення будівельно-монтажних робіт у зв`язку з наявністю забудови.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
55. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
56. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.