ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 березня 2024 року
м. Київ
справа № 640/35685/21
адміністративні провадження № К/990/34048/23, № К/990/38015/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/35685/21
за позовом Київської міської ради до Бучанської районної ради Київської області (Бучанська районна рада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Національний природний парк "Голосіївський", ОСОБА_1, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Коцюбинська селищна рада Бучанського району Київської області (далі - Коцюбинська селищна рада), Київська обласна рада, а також за участю прокурора, про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Коцюбинської селищної ради та Бучанської районної ради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді: Карпушової О.В., суддів Епель О.В., Кузьмишиної О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.12.2021 Київська міська рада звернулась до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VIII "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне рішення є протиправним через те, що відповідач цим рішенням фактично за рахунок території міста Києва розширив територію селища Коцюбинське, а саме збільшив площу селища до 2957, 9273 га.
При цьому, позивач наголосив, що документація із землеустрою про встановлення (зміну) меж селища Коцюбинське до Київської міської ради для погодження не надходила, що є порушенням вимог чинного законодавства, а також прав та інтересів територіальної громади міста Києва.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13.12.2022 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.09.2023 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове судове рішення, яким задовольнив позовні вимоги.
4. 10.10.2023 та 09.11.2023 Коцюбинська селищна рада та Бучанська районна рада, відповідно, звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2022 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалами від 27.11.2023 та від 21.12.2023 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами Коцюбинської селищної ради та Бучанської районна ради, відповідно, та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що 11.02.1941 Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про віднесення населеного пункту Берковець Київського району Київської області до категорій селищ міського типу та перейменування населеного пункту Берковець в селище імені Коцюбинського" було виключено із складу Білицької сільської ради населений пункт Берковець і віднесено до категорії сіл міського типу, перейменовано смт Берковець в селище ім. Коцюбинського, залізничну станцію Біличі було включено до складу селища ім. Коцюбинського.
У вказаному Указі межі селища імені Коцюбинського (Коцюбинське) не визначались і площа селища не встановлювалась.
20.06.1956 постановою ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР № 673 "Про поліпшення стану зеленої зони м. Києва" було підпорядковано виконкому Київської міської ради депутатів трудящихся частину лісів зеленої зони м. Києва загальною площею 32359, 00 га згідно із додатком: Святошинський лісгосп - 16929, 00 га, в тому числі Святошинське лісництво - 4065, 00 га, Київське лісництво - 3289, 00 га, Пуща-Водицьке лісництво - 3637 га, Межигірське лісництво - 3064, 00 га, Старо-Дарницьке лісництво - 2774, 00 га, Держрозсадник "Берковець" - 100, 00 га, та Київський лісгосп - 15430, 00 га, в тому числі Нікольське лісництво- 4488, 00 га, Дарницьке лісництво - 2854, 00 га, Броварське лісництво - 8088, 00 га.
04.09.1956 постановою Президії Верховної Ради Української УРСР "Про передачу деяких питань адміністративно-територіального поділу на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих" на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих були передані питання адміністративно-територіального поділу, зокрема: а) зміна адміністративно-територіальних меж районів в зв`язку з передачею території окремих населених пунктів сільських і селищних Рад до складу інших районів в межах області; б) зміна меж міст обласного і районного підпорядкування та селищ міського типу; в) віднесення поселень до категорії міст районного підпорядкування і селищ міського типу; г) утворення нових, об`єднання, ліквідація, перейменування сільських і селищних Рад і перенесення їх адміністративних центрів; д) об`єднання, встановлення найменувань і перейменування населених пунктів сільської місцевості.
30.12.1962 Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про віднесення в підпорядкування обласних (промислових) Рад депутатів трудящих міських поселень Української РСР" віднесено у відання обласних (промислових) Рад депутатів з підпорядкуванням їх Радам населеними пунктами по Київській області, зокрема м. Ірпінь - з містом Боярка і селищами міського типу Бабинці, Біличі, Буча, Вишгород, Вишневе, Ворзель, Гостомель, Димер, Клавдієво-Тарасове, Кодра, Коцюбинського, Немішаєво, Пісківка.
04.01.1965 Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про внесення змін в адміністративне районування УРСР" було залишено у складі міст обласного підпорядкування місто Ірпінь з селами міського типу Біличі, Буча, Ворзель та Коцюбинське.
Вказаним указом межі селище імені Коцюбинського (Коцюбинське) не визначались і площа селища не встановлювалась.
Згідно з Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04.01.1965 "Про уточнення найменувань деяких населених пунктів Української УРСР" смт ім. Коцюбинського Ірпінської міськради було перейменовано в селище Коцюбинське.
01.07.1968 виконавчий комітет Ірпінської міської ради депутатів трудящих листом № 586 повідомляв заступника голови виконкому Київської обласної ради депутатів трудящих про створення комісії по встановленню меж міста Ірпінь та селищ підпорядкованих Ірпінській міській раді, та про підпорядкування місту Ірпінь населених пунктів, в тому числі смт Коцюбинського, та про розроблення документації по визначенню меж і схематичного плану.
28.10.1968 рішенням виконавчого комітету Київської обласної Ради депутатів трудящих № 791 "Про затвердження адміністративних меж міських/селищних/Рад депутатів трудящих Київської області" було затверджено представлені відповідними виконкомами акти по уточненню адміністративних меж міських/селищних/рад депутатів трудящих згідно з додатком "Список міських і селищних Рад депутатів трудящих по яких установлені адміністративні межі" до цього рішення.
Відповідно до вказаного додатку, Ірпінська міська рада - є радою обласного підпорядкування, складається з міста Ірпінь та селищ міського типу Буча, Ворзель, Гостомель та Коцюбинське та 01.07.1968 - є датою складання акта опису та схем адміністративних меж.
29.10.1984 виконавчий комітет Ірпінської міської ради народних депутатів прийняв рішення № 547 "Про затвердження міського звіту щодо наявності та розподілу земель по угіддям в межах м. Ірпінь на листопад 1984 р.", яким затверджено загальну земельну площу м. Ірпінь 3510, 00 га, в тому числі: м. Ірпінь 1596, 00 га, смт. Буча 970, 00 га, смт Ворзель 708, 00 га, смт Коцюбинське 87, 00 га, смт Гостомель 149, 00 га.
Рішенням Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 було затверджено: матеріали інвентаризації щодо відновлення меж смт Коцюбинське, які було встановлено відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР від 11.02.1941 та опис адміністративно-територіальних меж смт. Коцюбинське згідно з додатком № 1 до цього рішення; зобов`язано відділ Держкомзему у місті Ірпені Київської області внести відповідні зміни до змелено-облікових матеріалів.
Додатком №1 до цього рішення Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 є детальний опис адміністративно-територіальних меж смт. Коцюбинське, а саме від перехрестя вулиці Пономарьова (Коцюбинське) та проспекту Академіка Паладіна (Київ) на північ по межі проспекту Академіка Паладіна (Київ до тепличного господарства. Далі по межі тепличного господарства, садового товариства військового містечка № 136 та межі забудови вул. Берковецька (Київ) та Синьоозерна (Київ) до вулиці Міської (Київ), по межі вулиці Міської до перетину з Гостомельським шосе. Далі по межі Гостомельського шосе до перетину з межею Гостомельської селищної ради Київської області. (…).
Це рішення Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 було предметом судової ревізії, за наслідком якої Ірпінський міський суд Київської області постановою від 24.05.2011 у справі № 2-а-3398/11, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2012, відмовив у задоволені позову прокурору м. Ірпеня.
Рішенням Коцюбинської селищної ради від 15.09.2010 № 153 було затверджено Генеральний план смт. Коцюбинське згідно з схемою.
Рішенням Київської міської ради від 12.07.2012 № 651/7988 "Про погодження розширення Національного природного парку "Голосіївський" погоджено розширення Національного природного парку "Голосіївський" на землях комунального підприємства "Святошинське лісопаркове господарство", що входить до складу Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд", у межах Святошинського та Оболонського району міста Києва загальною площею 6462,62 га без вилучення у землекористувача.
Указом Президента України від 01.05.2014 № 446/2014 "Про зміну меж національного природного парку "Голосіївський" змінено межі національного природного парку "Голосіївський" шляхом розширення його території на 6462.62 га за рахунок земель Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд", що включаються до складу національного природного парку "Голосіївський" без вилучення у землекористувача.
24.09.2014 в.о. голови Київської обласної ради, в.о. голови Ірпінської міської ради, головою Вишгородської міської ради, головою Броварської міської ради, головою Коцюбинської селищної ради, головою Чабанівської селищної ради, головою Гнідинської сільської ради, головою Княжицької сільської ради, головою Лісниківської сільської ради, головою Білогородської сільської ради з метою примирення та врегулювання питань погодження меж та сприяння здійсненню містом Києвом функцій столиці України та облаштування приміської території підписали Протокол про взаєморозуміння та примирення громад Києва і Київської області та безспірного врегулювання меж територіальних громад із Київською міською радою, згідно із яким було вирішено створити спільну робочу групу з представників депутатів Київської обласної ради, Київської міської ради, голів сільських, селищних та міських рад суміжних з містом Києвом, а також Київської міської адміністрації та Київської обласної державної адміністрації.
У 2018 році Державним підприємством "Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" на замовлення Національного природного парку "Голосіївський" було розроблено Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду Національного природного парку "Голосіївський" в межах Оболонського та Святошинського районів м. Києва, згідно із яким загальна площа парку становить 10988,14 га, в тому числі 1888,18 га земель, що надані Адміністрації Парку в постійне користування (рішення Київради від 26.01.2012 № 69/7406) та 9099,96 га - земельні ділянки, що входять до складу Парку без вилучення у землекористувачів, з яких: 134,74 га Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Голосіївського району міста Києва, 90,28 га - Інституту зоології імені І.І. Шмальгаузена НАН України, 15,00 га - Національного університету біоресурсів і природокористування України, 2397,32 га - Комунального підприємства "Лісопаркове господарство "Конча-Заспа" Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд", 6462,62 га - Комунального підприємства "Святошинське лісопаркове господарство" Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд" та інші землекористування і землеволодіння.
Державним підприємством "Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" (НДПІ містобудування) Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіон) у 2020 році було складено Проект землеустрою щодо встановлення (змін) меж селища Коцюбинське Київської області на замовлення Коцюбинської селищної ради, згідно з яким проєктна площа селища Коцюбинське 2957,9273 га.
Рішенням Коцюбинської селищної ради від 31.08.2021 № 162-11-ІХ "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області" вирішено звернутися до Бучанської районної ради Київської області про погодження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області.
Це рішення Коцюбинської селищної ради є предметом оскарження у іншій справі №320/14367/23, по якому рішення по суті судом не прийнято.
Рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 175-11-VІІІ "Про розгляд звернення Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (змін) меж міста Києва" було відмовлено Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у погодженні проєкту землеустрою щодо встановлення меж міста Києва, погодженого рішенням Київської міської ради від 12.12.2019 № 445/8018.
Рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VІІІ "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області" затверджено проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області, розроблений Державним підприємством "НДПІ містобудування" та встановлено межі селища Коцюбинське Бучанського району Київської області загальною площею 2957,9273 га.
В подальшому, 07.06.2022 Управлінням екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської міської Ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято "Охоронне зобов`язання" (на виконання Указу Президента України від 27.08.2007 № 794/2007 "Про створення Національного природного парку "Голосіївський" та Указу Президента України від 01.05.2014 № 446/2014 "Про зміну меж національного природного парку "Голосіївський", згідно із яким змінено межі Національного природного парку "Голосіївський"), яким передано КП "Святошинське лісопаркове господарство" під охорону та дотримання встановленого режиму частину Національного природного парку "Голосіївський" загальною площею 6462, 62 га.
Не погоджуючись із рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VІІІ "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області" Київська міська рада звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що межі міста Києва не встановлено та не внесено до Державного земельного кадастру відповідно до закону, а відтак відсутня необхідність погодження з Київською міською радою проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області, з огляду на відсутність підстав, визначених для цього статтею 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV).
Щодо процедури прийняття спірного рішення, суд першої інстанції виходив із того, що воно прийнято в межах повноважень, визначених статтею 174 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки на дату прийняття цього рішення територія селища Коцюбинське обліковувалася Головним управління Держгеокадастру у Київській області площею у розмірі 4 065, 00 га та відповідач рішень про встановлення або зміну меж міста Києва шляхом встановлення меж селища Коцюбинське не приймав.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що позивач і відповідач є суміжними землекористувачами і межі цих громад повинні визначатись за погодженням один з одним, проте проект землеустрою, який був затверджений спірним рішенням не був погоджений ні з позивачем, ні з КП "Святошинське лісопаркове господарство", як то передбачено пунктом 3 частини третьої статті 186 ЗК України та частиною четвертою статті 46 Закону № 858-IV. Окрім того, судом апеляційної інстанції звернуто увагу на те, що спірним рішенням до меж селища Коцюбинське віднесено землі, що відносяться до природно-заповідного фонду України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційні скарги обґрунтуванні тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області мав бути погоджений із Київською міською радою, оскільки положення пункту 1 частини третьої статті 186 ЗК України вимагає погодження сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями виключно у разі, якщо розширення меж планується за рахунок їх територій, проте оспорюваним у цій справі рішенням межі селища Коцюбинське Київської області встановлюються за рахунок історичних меж цього селища, а не за рахунок територій міста Києва. До того ж, Коцюбинська селищна рада та Бучанська селищна рада у касаційних скаргах зазначають про те, що межі міста Києва не встановлено та не внесено до Державного земельного кадастру відповідно до закону, а також про відсутність обов`язку погоджувати проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області із КП "Святошинське лісопаркове господарство", оскільки таке погодження з власниками, користувачами земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, вимагається згідно із пунктом 3 частини третьої статті 186 ЗК України лише у разі погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж таких територій.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Згідно із частиною першою статті 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
13. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів (частина друга статті 173 ЗК України).
14. Відповідно до частини третьої статті 173 ЗК України включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.
15. Частиною четвертою статті 173 ЗК України визначено, що землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.