ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2024 року
м. Київ
справа № 520/13738/19
адміністративне провадження № К/9901/37180/21, К/9901/41758/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Приватного акціонерного товариства "Укргазвидобуток" та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2021 (колегія у складі суддів Кононенко З.О., Калиновського В.А., Макаренко Я.М.)
у справі №520/13738/19
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України,
треті особи: Приватне акціонерне товариство "Укргазвидобуток", Мерефянська міська рада, Департамент захисту довкілля та природокористування Харківської обласної державної адміністрації,
про визнання протиправним та скасування висновку.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи - Приватне акціонерне товариство "Укргазвидобуток", Мерефянська міська рада, Департамент захисту довкілля та природокористування Харківської обласної державної адміністрації, в якому (з урахуванням заяви про зміну підстав позовної заяви) просив:
- визнати протиправним та скасувати Висновок з оцінки впливу на довкілля №7-03/12-20194113402/1 від 23.08.2019 щодо планової діяльності з "Видобування та облаштування Островерхівського ГКР з метою розвідки і видобутку вуглеводнів", який був складений та опублікований у Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля Департаментом екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України (наразі Департамент екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства енергетики та захисту довкілля);
- стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 судові витрати.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.04.2019 відповідачем оприлюднено на веб-сайті Реєстру з оцінки впливу на довкілля повідомлення про планову діяльність.
3. Згодом відповідач на веб-сайті Реєстру з оцінки впливу на довкілля оприлюднив Звіт з оцінки впливу на довкілля та Оголошення про початок громадського обговорення звіту з ОВД.
4. Результати громадських слухань оформлені протоколом громадських слухань від 23.07.2019.
5. Відповідач, проаналізувавши інформацію, надану у Звіті з оцінки впливу на довкілля, та інформацію, отриману під час громадського обговорення, прийняв рішення про видачу ПрАТ "Укргазвидобуток" висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності з "Видобування та облаштування Островерхівського ГКР з метою розвідки і видобутку вуглеводнів" від 23.08.2019 №7-03/12-20194113402/1 (далі - Висновок).
6. Позивач з таким рішенням не погодився та звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
7. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Висновок складено протиправно, відтак має бути скасований у судовому порядку. Висновок є актом індивідуальної дії, який прийнято і безпосередньо стосується прав позивача ОСОБА_1 та інших жителів Мереф`янської об`єднаної територіальної громади Харківського району Харківської області, а тому позивач має право на звернення до суду.
Позивач стверджує, що при складанні оскаржуваного Висновку було порушено його право як жителя Мереф`янської об`єднаної територіальної громади Харківської області на участь в громадському слуханні з обговорення Звіту з оцінки впливу на довкілля планової діяльності ПрАТ "Укргазвидобуток" з "Видобування та облаштування Островерхівського ГКР з метою розвідки і видобутку вуглеводнів".
Відповідач проігнорував рішення Мереф`янської міської ради "Про заборону проведення сейсморозвідувальних робіт та видобування газу природного вільного, конденсату, нафти, газу природного розчиненого у нафті, газу сланцевих товщ, газу центрально-басейного типу на території Мереф`янської міської ради (Мереф`янської міської об`єднаної територіальної громади)" від 26.06.2019.
Оголошення про початок громадського обговорення звіту з ОВД на офіційному сайті відповідача 04.07.2019 не скасувало призначені на 23.07.2019 о 15.00 в учбовому центрі "Планета знань" (за адресою: 61000, м. Харків, Площа Конституції, буд. 1, поверх 4, офіс 3 громадські слухання з обговорення "Звіту з оцінки впливу на довкілля".
Відповідно до п. 12 Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 №989 (далі - Порядок № 989) організатор громадських слухань забезпечує запис громадського слухання із застосуванням засобів аудіо- та/або відеофіксації. Аудіо- та/або відеозапис є невід`ємною частиною протоколу громадських слухань. Аналогічний припис міститься і в п. 7 Порядку № 989. Крім того, у п. 13 Порядку № 989 встановлено, що громадські слухання проводяться під головуванням організатора громадських слухань, який зобов`язаний, серед іншого, інформувати про ведення аудіо- та/або відеозапису громадських слухань.
Однак організатор громадських слухань не забезпечив аудіозапис або відеозапис процесу громадських слухань.
8. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що оскаржуване рішення та Висновок є правомірними, процедуру проведення громадських слухань дотримано. 23.07.2019 на 15:00 до учбового центру "Планета знань" за адресою: м. Харків, площа Конституції, буд. 1 (поверх 4, офіс 3) прибули організатор громадських слухань Іванов Д.А. і представники суб`єкта господарювання. Отже, немає підстав для визнання громадських слухань такими, що не відбулися.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 позов залишено без задоволення.
10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що підстав для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля №7-03/12-20194113402/1 від 23.08.2019 щодо планової діяльності з "Видобування та облаштування Островерхівського ГКР з метою розвідки і видобутку вуглеводнів" не встановлено.
11. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2021 скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 та прийнято постанову, якою позов задоволено: визнано протиправним та скасовано Висновок з оцінки впливу на довкілля №7-03/12-20194113402/1 від 23.08.2019 року щодо планової діяльності з "Видобування та облаштування Островерхівського ГКР з метою розвідки і видобутку вуглеводнів", який був складений та опублікований у Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля Департаментом екологічної безпеки та дозвільно-ліцензійної діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України.
Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції, адже 23.07.2019 у вказаному в протоколі приміщені, де були призначені громадські слухання (учбовий центр "Планета знань" м. Харків, Площа Конституції, буд. 1, поверх 4, офіс 3) громадські слухання щодо облаштування Островерхіського ГКР не проводилися. Відповідно, вимоги, передбачені п. 13 Порядку № 989, дотримано не було. Відповідно до п.10 Порядку № 989 це є підставою для визнання громадських слухань такими, що не відбулися.
Безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності в судовому порядку.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Третя особа ПрАТ "Укргазвидобуток" у касаційній скарзі просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та процесуального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №504/4148/16 та від 04.12.2019 у справі №640/21828/18.
Крім того, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме застосування окремих положень Закону України "Про оцінку впливу довкілля" та Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 №989.
Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а саме не дослідив зібрані у справі докази.
14. Ухвалою від 27.10.2021 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
15. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєї ухвалою від 08.03.2024 Верховний Суд відмови у задоволенні клопотання про розгляд справи з участі сторін.
16. У відзиві позивач висловлюється про правомірність постанови суду апеляційної інстанції з підстав, які збігаються з мотивами, наведеними у цій постанові.
17. З касаційною скаргою звернувся також відповідач Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України. Просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
18. Як на підставу для касаційного оскарження судових рішень, відповідач посилається на п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, та стверджує, що відсутні висновки Верховного Суду щодо застосування ст. 12 Закону України "Про оцінку впливу довкілля" у спірних правовідносинах.
Підстави для визнання громадських слухань такими, що не відбулися з урахуванням п. 8 Порядку відсутні, а твердження ОСОБА_1 про неявку на громадські слухання організатора та суб`єкта господарювання є таким, що не відповідає дійсності, що було встановлено та досліджено Харківським окружним адміністративним судом.
Відповідач також покликається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуваний висновок є індивідуальним актом стосовно третьої особи, а не позивача, а тому позивач не міг звертатися до суду з цим позовом.
19. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєї ухвалою від 08.03.2024 Верховний Суд відмови у задоволенні клопотання про розгляд справи з участі сторін.
20. Підставою для відкриття касаційного провадження була наявність обставин, визначених п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, що в свою чергу є підставою для відкриття касаційного провадження.
21. Ухвалою від 06.12.2021 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
22. У відзиві позивач навів доводи, подібні до відзиву на касаційну скаргу третьої особи.
23. У зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 №622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку"), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та відзивів на них.
(а) щодо права на звернення до суду
25. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
26. Критерії для визначення законного інтересу, що підлягає судовому захисту, викладені в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17. У цій постанові Верховний Суд зазначив, що законний інтерес характеризується такими ознаками:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) визначений, тобто, благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним;
(г) персоналізованим (суб`єктивним), тобто належати конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу, є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) неправовий характер вимог - не породжують правових наслідків для позивача; це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
Законний інтерес, за захистом якого позивач може звернутися до суду, має бути:
а) порушеним (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися), або
б) порушуватися (щодо протиправних діянь, які тривають), або
в) в його реалізації можуть існувати перешкоди (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі), або
г) інші ущемлення законних інтересів.
27. Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач ОСОБА_1 проживає у м. Мерефа.
28. Беручи до уваги, що діяльність ПрАТ "Укргазвидобуток" має безпосередній вплив на навколишнє середовище, Суд погоджується з судом апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний Висновок безпосередньо стосується прав та інтересів як позивача так інтересів та прав інших мешканців м. Мерефи, оскільки він є рішенням про провадження планової діяльності підприємства, що полягає саме в бурінні свердловин на території громади.
29. Крім того, Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції щодо того, що присутність 23.07.2019 в будівлі (коридорах і на сходах), де мали бути відбутися громадські слухання, а також на подвір`ї біля вказаної будівлі великої кількості мешканців Мереф`янської громади, свідчить про резонансність та важливість питання щодо законності проведення громадських слухань.
30. У постанові від 13.09.2021 у справі №520/8862/2020 Верховний Суд виснував таке:
" 30. Питання, пов`язані з оскарженням в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля, унормовані статтею 12 Закону № 2059-VIII, яка встановлює, що висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку. Порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності в судовому порядку."
31. Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається, а тому відхиляє доводи скаржників про відсутність у позивача права звернення до суду.
32. Зазначене свідчить про наявність у позивача законного інтересу, що підлягає судовому захисту.
33. Суд відхиляє покликання третьої особи на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №504/4148/16, від 04.12.2019 у справі №640/21828/18, адже перша справа стосувалася рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, а у другій не було сформовано висновку про відсутність права на звернення до суду для оскарження висновку ОВД, а було зазначено про дотримання відповідачем процедури прийняття спірного висновку. Отже, обставини зазначених справ і справи, що розглядається, є різними, а тому висновки, наведені у постановах Верховного Суду, є нерелевантними.
(б) щодо процедури прийняття Висновку
34. Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України "Про оцінку впливу на довкілля".
35. Вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів(ст. 1 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля").
36. Відповідно до ст. 2 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає:
1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону;
2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону;
3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;
4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;
5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.
Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.