ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 березня 2024 року
м. Київ
справа № 460/10350/21
провадження № К/990/16065/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання протиправним та скасування наказу в частині покладання виконання обов`язків за посадою, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката Корень Олесі Миколаївни - представника ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року (в складі колегії суддів: головуючого судді - Шавеля Р.М., суддів: Бруновської Н.В. та Матковської З.М.) у справі №460/10350/21,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - наказ ГУ НП в Рівненській області, відповідач) в якому, із урахуванням уточненої позовної заяви, просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача Головного управління Національної поліції в Рівненській області № 103 о/с від 12.07.2021 про покладення виконання обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській обл. з превентивної діяльності на підполковника поліції ОСОБА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ прийнятий всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки позивач був переміщений на нерівнозначну посаду в іншу місцевість без його згоди.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Рівненській області № 103 о/с від 12.07.2021 в частині покладення виконання обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області з превентивної діяльності на підполковника поліції ОСОБА_1, начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що спірний наказ № 103 о/с від 12.07.2021 не відповідає вимогам закону, оскільки, зокрема, наказом не визначено терміну виконання обов`язків, хоча нормами закону чітко врегульовано, що підставою для видання такого наказу по особовому складу є такі зміни в службовій діяльності, як тимчасове виконання обов`язків за іншою посадою; до того ж безперервний строк тимчасового виконання обов`язків не повинен перевищувати чотирьох місяців.
5. Крім цього суд першої інстанції зазначав, що посада заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області на момент винесення оскаржуваного наказу була вакантною, через що відповідно до пункту 1 частини першої статті 69 Закону України "Про Національну поліцію" має бути згода поліцейського, оформлена рапортом (заявою); доказів подання позивачем згоди на зайняття цієї посади відповідачем суду не надано.
6. Також суд першої інстанції вказував, що на позивача, який обіймав посаду начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській обласлі, покладено виконання обов`язків за посадою у відділенні поліції, яке знаходиться в іншій місцевості, отже, за таких обставин відбулося не тимчасове покладення обов`язків у відповідності до частини шостої статті 68 та у порядку статті 69 вказаного Закону, а переміщення позивача в органах, закладах та установах поліції у порядку статті 65 цього Закону. Суд першої інстанції також зазначив, що беручи до уваги, що Законом України "Про Національну поліцію" не урегульовано питання щодо порядку переміщення поліцейського на рівнозначну, вищу або нижчу посаду, то у цій частині до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні положення трудового законодавства. Суд першої інстанції указав, що статтею 32 КЗпП України встановлено можливість переведення на іншу роботу (посаду), у тому числі у межах однієї установи, тільки за згодою працівника, за винятком тимчасового переведення та в інших випадках, передбачених законодавством; отже, переміщення поліцейського на рівнозначні посади для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби, можливо за умови надання поліцейським згоди на таке переміщення.
7. Суд першої інстанції зауважив, що для цілей застосування статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" поняття "переміщення" та "переведення" є тотожними й під ними розуміється зміна таких умов служби в поліції як посада (посадових обов`язків) та/або місця несення служби; водночас, рівнозначність посади поліцейського включає в себе декілька факторів: спеціальне звання, підкатегорії посад з урахуванням рівнів державних органів, а також грошове забезпечення.
8. На переконання суду першої інстанції, посада заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області з превентивної діяльності та посада начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській обл. відносяться до однієї категорії (підкатегорії) посад державної служби, однак при цьому посадовий оклад начальника відділення поліції (3600 грн.) є вищим від окладу заступника начальника відділення поліції (3100 грн.). За наведених умов, як уважав суд першої інстанції, наведені посади хоч і відповідають званню "майор", однак не є рівнозначними.
9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2022 апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області задоволено, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
10. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки суду першої інстанції є суперечливими, не відповідають дійсним обставинам справи та вимогам чинного законодавства, оскільки до розглядуваних правовідносин слід застосовувати приписи спеціального закону - Закону України "Про Національну поліцію".
11. Цитуючи вимоги частини шостої статті 68 наведеного Закону, суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно листа № 3515/116/05/12-2021 від 28.05.2021 позивач був попереджений про наступне звільнення у зв`язку із скороченням штатів відповідно до пункту 4 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію", також йому були запропоновані вакантні посади, що є нижчими за посаду, яку займав позивач; станом на 12.07.2021 позивач не повідомив керівництво ГУ НП в Рівненській області щодо свого рішення про подальше проходження служби в поліції; за таких обставин відповідач прийняв на підставі частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію" наказ № 103 о/с від 12.07.2021, яким до завершення двомісячного строку попередження про наступне звільнення поклав на ОСОБА_1 виконання обов`язків заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській обл. з превентивної діяльності. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за своїм змістом вказані дії відповідача є покладанням у зв`язку із службовою необхідністю на поліцейського, посада якого була скорочена, тимчасового виконання обов`язків за іншою посадою.
12. Водночас, в аспекті регулювання статті 69 Закону України "Про Національну поліцію" суд апеляційної інстанції підкреслив, що наведена норма стосується поліцейських, які займають штатні посади, із визначеним колом функціональних обов`язків, та оскільки станом на 12.07.2021 позивач перебував в процесі вивільнення (останній обіймав посаду, яка була скорочена, був попереджений про наступне звільнення), тому приписи статті 69 вказаного Закону, що регулюють порядок тимчасового виконання обов`язків поліцейськими, які займають штатну посаду, на позивача не поширюються.
13. Проаналізувавши вимоги спеціального акту - статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" та загального законодавства - частини другої статті 32 КЗпП України, суд апеляційної інстанції вказав, що розглядувані дії відповідача не можна кваліфікувати саме як переміщення (переведення) працівника (поліцейського) в межах одного органу (підприємства) на інше робоче місце в межах спеціальності, кваліфікації; зокрема, переведення (переміщення) поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський; разом з тим, в розглядуваному випадку спірним наказом позивач не був звільнений з посади начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області; підтвердженням наведеного є те, що в подальшому ОСОБА_1 був звільнений зі служби в поліції згідно наказу № 156 о/с від 28.08.2021 саме з посади начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.
14. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду дійшла висновку про те, що нормами частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено окремий випадок покладання керівником органу (закладу, установи) поліції на поліцейського тимчасового виконання інших обов`язків, який характеризується наступними ознаками: посада такого поліцейського була скорочена, тобто, фактично виконання обов`язків на такій посаді є неможливим; покладання виконання інших обов`язків проводиться за відповідним рішенням керівника органу (закладу, установи) поліції; таке виконання інших обов`язків здійснюється до дня призначення поліцейського на іншу посаду в поліції або звільнення зі служби в поліції; закон наголошує саме на обов`язку поліцейського (а не його праві) здійснювати виконання інших обов`язків, що не передбачає згоди поліцейського; покладання інших обов`язків може стосуватися нерівнозначної посади. Суд апеляційної інстанції указав, що така ситуація зумовлена тим, що поліцейський за штатною посадою не увільняється від виконання своїх основних функцій і додатково в обмеженому періоді виконує обов`язки за іншою (зокрема, вакантною) посадою, на що повинна бути його згода; натомість, поліцейський, посада якого є скороченою, вже не може виконувати своїх попередніх функцій, оскільки керівник органу (закладу, установи) поліції покладає на нього інші обов`язки.
15. Щодо кваліфікації посади, що визначена у спірному наказі № 103 о/с від 12.07.2021, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно з частиною другою статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" посада вважається вищою, якщо за цією посадою штатом (штатним розписом) передбачене вище спеціальне звання поліції; виходячи з положень статті 80 вказаного Закону та наказу Національної поліції України № 142 від 04.12.2015 "Про затвердження Переліку посад молодшого та середнього складу поліції і відповідних їм граничних спеціальних звань" посада начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області та посада заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області з превентивної діяльності відповідають званню "майор", а відтак останні є рівнозначними; при цьому, для виконання положень частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію" не є обов`язком керівника органу поліції покладати обов`язки за рівнозначними посадами; поліцейські зобов`язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби і обумовлено наказами керівника органу (закладу, установи) поліції, до повноважень якого належить право призначення на посаду та звільнення з посади.
16. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на підставі наказу № 103 о/с від 12.07.2021 на позивача було правомірно покладено виконання обов`язків заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області з превентивної діяльності.
17. Щодо решти висновків суду першої інстанції колегія суддів апеляційного адміністративного суду підкреслила, що покликання суду на недотримання відповідачем вимог Порядку підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції, Переліку документів з питань проходження служби, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1235 від 23.11.2016, тобто, процедури прийняття спірного наказу, є безпідставними, оскільки, зокрема, в розглядуваному випадку підставою для винесення спірного наказу № 103 о/с від 12.07.2021 слугувало подання заступника начальника ГУ НП в Рівненській обл. Стрельбіцького Р.П. від 12.07.2021, яке обґрунтовано необхідністю забезпечення належної організації роботи підрозділів превентивної діяльності відділення поліції № 2 Вараського районного відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, а також підсилення керівної ланки вказаного підрозділу. На переконання суду апеляційної інстанції, наведені підстави переслідували легітимну мету та пов`язані з об`єктивними чинниками - інтересами служби.
18. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що твердження суду першої інстанції про постійний характер покладених на позивача обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області з превентивної діяльності спростовується приписами частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію", яка передбачає можливість такого виконання обов`язків поліцейським лише до дня його призначення на іншу посаду в поліції або звільнення зі служби в поліції.
19. В частині висновків суду першої інстанції про територіальну віддаленість відділення поліції № 2 Вараського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області суд апеляційної інстанції врахував, що спірним наказом виконання обов`язків покладено на позивача в межах одного органу - ГУ НП в Рівненській області, діяльність якого поширюється на Рівненську області, а тому за таких умов службова діяльність позивача обмежувалася рамками Рівненської області і не стосувалася виконання обов`язків в іншій місцевості в розумінні статті 32 КЗпП України.
20. Додатково колегія суддів апеляційного адміністративного суду наголосила на тому, що згідно фактичних обставин справи позивач не приступив до виконання спірного наказу № 103 о/с від 12.07.2021, а відтак останній не призвів до порушення будь-яких прав та інтересів останнього (в тому числі отримання грошового забезпечення за останньою штатною посадою, яку він займав на момент її скорочення).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
21. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, адвокат Корень Олеся Миколаївна - представник ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2022 та залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 у справі №460/10350/21.
22. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, представник позивача, посилаючись на:
- пункт 1 частини четвертої статі 328 КАС України, зазначає, що судом апеляційної інстанції ухвалено судове рішення без урахування висновку Верховного Суду, який викладено в:
а) постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі №400/2741/19 щодо не врегулювання Законом України "Про Національну поліцію" питання порядку переміщення поліцейського на рівнозначну, вищу або нижчу посаду в іншу місцевість, однак такий порядок врегульовано нормами статті 32 КЗпП України;
б) постановах Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі №820/6677/16, від 17 жовтня 2019 року у справі №420/5192/18, від 11 серпня 2020 року у справі №620/2624/19, від 30 вересня 2020 року у справі №640/20160/18 стосовно того, що служба в поліції за своїм змістом є державною службою особливого характеру, у зв`язку з чим, в частині, що не врегульовано Законом України "Про Національну поліцію", до спірних правовідносин може бути застосований Закон України "Про державну службу" (в редакції Закону №117-IX від 19.09.2019).
- пункт 3 частини четвертої статі 328 КАС України, вказує на відсутність висновку Верховного Суду стосовно питання застосування положень частини 6 статті 68 Закону України "Про Національну поліцію" щодо випадків покладання керівником органу (закладу, установи) поліції на поліцейського тимчасового виконання інших обов`язків. Скаржник наголошує, що вказана проблема призведе до вільного трактування цієї правової норми судами попередніх інстанцій, а оскаржуване судове рішення сприятиме порушенню прав поліцейських керівниками органів Національної поліції.
23. Представник позивача вважає, що судом апеляційної інстанції невірно здійснено трактування частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію", якою не врегульовано процедури, якої має дотримуватися керівник при покладенні на поліцейського інших обов`язків, умов, яких має дотримуватися керівник при покладанні інших обов`язків на поліцейського та підстав, які мають передувати такому покладенню обов`язків. Скаржник вважає, що в даному випадку потрібно застосовувати закон, який регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а саме статтю 31 КЗпП України (згідно якої роботодавець не має права вимагати від працівника виконання роботи, не обумовленої трудовим договором), статтю 32 КЗпП України, а також положення частин сьомої та восьмої статті 31 Закону України "Про державну службу" тощо. На переконання представника позивача, з врахуванням вимог частин сьомої та восьмої статті 31 Закону України "Про державну службу", покладення обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції №2 Вараського районного відділу поліції ГУНП в Рівненській області з превентивної діяльності було можливим лише на поліцейських, які несуть службу у відповідному структурному підрозділі, а саме у Вараському районному відділі поліції ГУНП в Рівненській області.
24. Поряд з цим касатор указує, що для вірного застосування частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію України" судам необхідно було перевірити:
- чи дійсно посада поліцейського була скорочена в структурі національної поліції;
- внаслідок чого відбулося скорочення посад і якими доказами у справі це підтверджується;
- чи не мав місце факт зміни назви посади та зміни назви структурного підрозділу;
- чи мав можливість поліцейський виконувати обов`язки за останньою посадою, які він займав, на час покладення на нього обов`язків;
- які функціональні обов`язки були покладені на поліцейського за попереднім місцем роботи;
- кому ці функціональні обов`язки були передані на час покладення на поліцейського обов`язків за іншою посадою;
- чи відноситься посада, за якою покладено обов`язки на поліцейського до посад у структурному підрозділі, де несе службу поліцейський;
- чи не мав місце факт розподілення функціональних обов`язків на поліцейських, які несуть службу у цьому структурному підрозділі, у якому посада, за якою було покладено обов`язки, була вакантною;
- чи укладався з поліцейським контракт і чи не призведе покладення обов`язків на поліцейського до зміни умов контракту;
- чи внаслідок такого покладення обов`язків не зміняться істоті умови праці, якщо змінюються, та чи дотримано роботодавцем умов повідомлення про зміну істотних умов праці;
- чи у структурному підрозділі, де несе службу поліцейський, відсутні вакантні посади, виконання яких можна було покласти на поліцейського. Касатор зазначає, що судом апеляційної інстанції вказаних обставин не перевірив, що призвело до невірного застосування частини шостої статті 68 Закону України "Про Національну поліцію України".
25. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить касаційну скаргу представника позивача залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
26. У відповіді на відзив представник позивача просить її касаційну скаргу задовольнити, оскаржувану постанову скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
27. Касаційна скарга адвоката Корень Олесі Миколаївни - представника ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 27.06.2022.
28. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.06.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О.
29. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою адвоката Корень Олесі Миколаївни - представника ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року у справі №460/10350/21.
30. Ухвалою Верховного Суду від 31.01.2024 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив з серпня 1998 року службу в органах внутрішніх справ, а з листопада 2015 року - в органах Національної поліції.
32. Починаючи з 30.04.2020 по 10.03.2021 позивач перебував на посаді начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.
33. Із 10.03.2021 позивач проходив службу на посаді дільничного офіцера поліції сектору дільничних офіцерів поліції відділу превенції Рівненського районного управління поліції ГУ НП в Рівненській області.
34. Згідно рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18.05.2021 у справі № 460/1297/21, з врахуванням постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2021, позивач був поновлений з 10.03.2021 на посаді начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.
35. На виконання вказаного судового рішення відповідачем прийнято наказ № 76 о/с від 28.05.2021"По особовому складу", яким позивача поновлено на посаді начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській обл.
36. В той же час, наказом Національної поліції № 978 від 15.12.2020 "Про організаційно-штатні зміни в Головному управлінні Національної поліції в Рівненській обл.", який набрав чинності з 01.01.2021, у структурі ГУ НП в Рівненській області реорганізовано його територіальні (відокремлені) підрозділи шляхом скорочення всіх посад у їх структурах, зокрема, в Острозькому відділі поліції ГУ НП в Рівненській області, до складу якого входило Гощанське відділення поліції. Цим же наказом затверджено нові штати районних територіальних (відокремлених) підрозділів ГУ НП в Рівненській області.
37. При цьому, на території області утворено одне районне управління поліції (Рівненське районне управління) і три районні відділи поліції (Дубенський, Вараський і Сарненський районні відділи); всі відділи та відділення, що функціонували до 01.01.2021р., ліквідовані, а посади у них - скорочені.
38. До складу Рівненського районного управління увійшло сім відділень поліції (№ 1 - м.Рівне, № 2 - м.Костопіль, № 3 - м.Острог, № 4 - м.Березне, № 5 - смт.Гоща, № 6 - м.Здолбунів, № 7 - м.Корець).
39. На виконання зазначеного наказу відповідач 29.05.2021 надіслав позивачу попередження про можливе наступне звільнення (посада начальника Гощанського відділення поліції Острозького відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, на якій перебував позивача, є скороченою) та одночасно запропонував 41 вакантну посаду в структурних підрозділах ГУ НП в Рівненській обл. (лист № 3515/116/05/12-2021 від 28.05.2021). Вказані вакантні посади були нижчими за посаду, яку займав позивач.
40. Лист з попередженням про наступне звільнення зі служби позивач отримав 08.06.2021.
41. У зв`язку із тим, що від дати попередження позивач не надав жодного документа про прийняте рішення щодо подальшого проходження служби в поліції, відповідачем 12.07.2021 прийнятий наказ № 103 о/с про покладення на ОСОБА_2 виконання обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції № 2 Вараського районного відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.