ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2024 року
м. Київ
справа № 400/3201/19
адміністративне провадження № К/990/39813/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Миколаївської окружної прокуратури до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС", про визнання протиправним та скасування рішення від 18.03.2019 №52, за касаційною скаргою Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, до якої приєдналось Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС", на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Мороза А.О. від 06 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Танасогло Т.М., Димерлія О.О., Крусяна А.В. від 25 жовтня 2023 року,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі прокурором оскаржується рішення місцевої ради про затвердження детального плану території населеного пункту.
Позивач вважав його протиправним у зв`язку з тим, що він був затверджений неуповноваженим органом й відносно такої містобудівної документації на місцевому рівні не було проведено обов`язкової у цьому випадку стратегічної екологічної оцінки.
Прокурор також стверджував про невідповідність детального плану території складу та змісту такого документу й наголошував на тому, що він порушує вимоги законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, водного та земельного законодавства.
Суди попередніх інстанцій з такими аргументами прокурора погодились, у зв`язку з чим визнали протиправним і нечинним оскаржене у цій справі рішення. Погоджується з такими висновками й суд касаційної інстанції.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 (замінений судом апеляційної інстанції на правонаступника - Миколаївську окружну прокуратуру; далі також прокурор, позивач) звернувся з позовом до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі також Сільрада, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС" (далі також ТОВ "ТРИА ПЛЮС", Товариство, третя особа), у якому просив: визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 18 березня 2019 року № 52 "Про затвердження детального плану частини території с. Коблеве для розміщення, спорудження (будівництва) та обслуговування інших об`єктів стаціонарної рекреації та для розміщення, будівництва та експлуатації гідротехнічних, гідрометричних, лінійних, протиерозійних та захисних протизсувних споруд" (далі також спірне, оскаржене рішення).
2. В обґрунтуванні доводів та вимог позову прокурор посилався на те, що спірне рішення прийнято відповідачем з перевищенням своїх повноважень, а також з суттєвими порушеннями вимог містобудівного, земельного та водного законодавства, недотриманням визначеної законом процедури прийняття такого рішення.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року позов задоволено, а саме - визнано протиправним та нечинним спірне рішення Сільради.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що компетенцією щодо затвердження детального плану території с. Коблево був наділений виконавчий комітет Коблівської сільради.
5. Встановивши, що спірне рішення про затвердження детального плану території прийнято Коблівською сільською радою, суд першої інстанції визнав, що відповідач діяв не у межах своїх повноважень, адже такі у спірних відносинах належать виконавчому комітету сільської ради, а не самій раді.
6. Суд першої інстанції дійшов висновку стосовно протиправності спірного рішення, виходячи ще й з того, що всупереч норм статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статей 2, 10 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", відповідачем не була проведена стратегічна екологічна оцінка затвердженого ним детального плану частини території населеного пункту, хоча така оцінка, за позицією суду, у спірних відносинах була обов`язковою.
7. Крім того суд першої інстанції вважав, що відповідач, затверджуючи спірним рішенням детальний план території, не врахував вимог статті 90 Водного та статті 60 Земельного кодексів України, а також пункту 14.2.5 ДБН Б.2.2-12:2018, оскільки охоплена у спірних відносинах територія повністю входить у нормативно визначені межі пляжної зони та прибережної захисної смуги Чорного моря, у зв`язку із чим на її забудову поширюються всі вищевказані законодавчі обмеження.
8. У оскарженому судовому рішенні суду першої інстанції наводяться мотиви й про те, що затверджений у спірних правовідносинах детальний план території не містить повної і достатньої інформації про об`єкти будівництва та їх місце розташування. У зв`язку з цим суд першої інстанції констатував, що такий детальний план не виконує передбачену законом мету - визначення планувальної організації території та параметрів її забудови.
9. Відзначено судом першої інстанції і те, що з наявних у справі доказів, у тому числі текстових і графічних матеріалів пояснювальної записки до детального плану території, неможливо достовірно встановити, які саме гідротехнічні, гідрометричні, лінійні, протиерозійні та захисні протизсувні споруду та інші об`єкти будівництва планується побудувати (розмістити) в межах прибережної захисної смуги, а також точне місце їх розташування.
10. Встановивши такі обставини справи, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що під час затвердження спірним рішенням Сільради детального плану території, відповідачем були допущені суттєві процедурні порушення, негативні наслідки яких неможливо усунути в інший спосіб, аніж шляхом визнання такого рішення протиправним.
11. З такими висновками суду першої інстанції по суті спору погодився й апеляційний суд, однак встановив, що Миколаївським окружним адміністративним судом порушено норми процесуального права, оскільки розглянуто справу за відсутності доказів щодо належного сповіщення Коблівської сільської ради (відповідача у справі) про її розгляд, що у відповідності до пункту 3 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.
12. З цих підстав постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалене нове судове рішення про задоволення позову. Визнано протиправним та нечинним спірне рішення Сільради.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, до якої приєдналось Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС", у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18 березня 2019 року на XXXVIII сесії 8 скликання Коблівської сільради було прийнято рішення № 52 "Про затвердження детального плану частини території с. Коблево для розміщення спорудження (будівництва) та обслуговування інших об`єктів стаціонарної рекреації та для розміщення, будівництва та експлуатації гідротехнічних, гідрометричних, лінійних, протиерозійних та захисних протизсувних споруд" (далі Рішення № 52).
15. Відповідно до графічних матеріалів детального плану, територія площею 0,2200 га складається з двох частин (верхньої та нижньої), розділених набережною шириною 3,89 м, яка проходить уздовж пляжу в с. Коблеве.
16. Нижня частина території (ширина 21,49 м, довжина 56,51 м) розташована на території пляжу с. Коблеве, вздовж урізу води Чорного моря. Південна межа нижньої частини території проходить по урізу води Чорного моря, північа межа знаходиться на відстані 21,49 м від урізу води.
17. Верхня частина території має ширину 18,81 м та довжину 56,51 м. Відстань від її південної межі до урізу води Чорного моря становить 25,38 м, від північної - 44,19 м.
18. Зі змісту листа Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації від 20 серпня 2019 року встановлено, що територія площею 0,2200 га, щодо якої затверджено детальний план оспореним рішенням № 52 від 18.03.2019 року, повністю входить у нормативно визначені межі пляжної зони та прибережної захисної смуги Чорного моря.
19. Згідно з пунктом 5.4.2 пояснювальної записки та розділу 7, із 0.2200 га загальної площі території під будівництво торговельних павільйоні визначено 0 0168 га, під споруди - 0.0910 га, під проходи та майданчики - 0.1122 га.
20. Вважаючи, що при прийнятті спірного рішення про затвердження містобудівної документації Коблівською сільською радою було порушено вимоги законодавства та інтереси держави, Миколаївська місцева прокуратура №1 звернулася до суду з цим позовом.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
21. В обґрунтуванні доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, скаржник посилається на те, що прокурор пропустив встановлений процесуальним законом строк звернення до адміністративного суду з цим позовом.
22. На думку скаржника, прокурор був обізнаний про існування спірного рішення від 18.03.2019 № 52, однак з позовом звернувся лише 25.09.2019, тобто з пропуском строку на 3 місяці.
23. Враховуючи вищевикладене, позивач вважає, що позов мав бути залишений без розгляду, однак суди попередніх інстанцій на це уваги не звернули й не застосували правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 21 вересня 2023 року у справі № 380/7839/22 та від 23.08.2022 у справі № 380/7024/22.
24. Крім того скаржник вважає, що стратегічна екологічна оцінка спірного детального плану території не є обов`язковою з огляду на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 04 серпня 2023 року у справі № 320/9672/21, відповідно до якої така оцінка обов`язково проводиться для документів державного планування, які відповідають одночасно двом критеріям, зазначеним у статті 2 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", а у випадку, якщо проект для документів державного планування відповідає лише одному із таких критеріїв, то рішення щодо здійснення стратегічної екологічної оцінки замовник приймає самостійно.
25. Також, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22, згідно з якими для правильного визначення наявності у відповідача обов`язку щодо проведення стратегічної екологічної оцінки, суди повинні були визначити дату подання спірного проєкту містобудівної діяльності на затвердження, до чи після набрання чинності Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".
26. Скаржник посилається й на те, що скасування у судовому порядку рішення Коблівської сільської ради від 18 березня 2019 року № 52 прямо впливає на права і обов`язки ТОВ "ТРИА ПЛЮС", яке є орендарем земельної ділянки, щодо якої затверджено детальний план території, а тому переконаний у тому, що фактично прокурор подав цей позов як частину вимоги, спрямованої на витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння.
27. Це, на думку скаржника, виводить спір у справі, що розглядається, з-під юрисдикції адміністративного суду й свідчить про належність такого спору до юрисдикції цивільних чи господарських судів.
28. До касаційної скарги Сільради приєдналося Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС", яке повністю підтримало викладені у скарзі доводи та вимоги відповідача.
29. У відзиві на касаційну скаргу та запереченні на заяву про приєднання до неї Товариства з обмеженою відповідальністю "ТРИА ПЛЮС" заступник прокурора Миколаївської окружної прокуратури викладені скаржником та вказаним Товариством доводи та вимоги заперечує, вважає їх безпідставними й такими, що не зумовлюють скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій, які, на думку прокурора, ухвалені відповідно до закону.
30. Покликаючись на ті ж самі аргументи, які раніше викладались прокурором у позовній заяві та під час апеляційного перегляду справи, й повністю підтримуючи викладені судами попередніх інстанцій висновки по суті спору, позивач просить касаційну скаргу та заяву ТОВ "ТРИА ПЛЮС" про приєднання до неї залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
ІV.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
31. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
32. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
33. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
Оцінка доводів касаційної скарги стосовно пропуску прокурором строку, встановленого процесуальним законом для звернення до суду.
34. У частині першій статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено приписи про те, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
35. Частиною четвертою цієї ж статті встановлено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
36. Разом з тим у справі, яка розглядається, предмет спору стосується рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану території, який є нормативно - правовим актом.
37. Висновок про те, що детальний план території належить саме до актів нормативно - правового характеру міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17. Відступу від такої правової позиції не здійснювалося.
38. Правові висновки стосовно того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, має ознаки нормативно-правового акта міститься, зокрема й у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
39. Частина ж третя статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює особливості судового оскарження нормативно правових актів, а саме, визначає, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
40. Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, яка розглядається, слушно взяв до уваги вид та характер оскарженого прокурором адміністративного акту, врахував обставини справи, що засвідчували чинність спірного рішення Сільради станом на момент подання у цій справі позовної заяви, а тому дійшов обґрунтованого висновку про те, що строк звернення до суду в цій справі прокурор не пропустив.
41. З огляду на вищевикладене, колегія суддів відхиляє аргументи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права у зв`язку з незастосуванням у цьому випадку наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду у вигляді залишення позову без розгляду.
42. Колегія суддів не вважає доречними покликання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 21 вересня 2023 року у справі № 380/7839/22 та від 23.08.2022 у справі № 380/7024/22, оскільки предметом оскарження у обох вказаних справах охоплювались рішення органів місцевого самоврядування, якими були затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.
43. Такі адміністративні акти належать до індивідуальних актів, а тому для їх оскарження у судовому порядку суб`єктами владних повноважень застосовуються загальні строки, визначені абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.
44. У справі ж, яка розглядається, прокурор оскаржив нормативно - правовий акт. Для розгляду такої категорії адміністративних справ стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановила певні особливості провадження, зокрема й щодо строку звернення до суду в таких справах, межі якого визначаються строком чинності нормативно - правового акту, вимоги про оскарження якого заявлено.
45. Тож колегія суддів вважає нерелевантною судову практику Верховного Суду, на яку в своїй касаційній скарзі звертає увагу відповідач як на підстави для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень.
Оцінка аргументів скаржника щодо необов`язковості проведення у спірних правовідносинах стратегічної екологічної оцінки.
46. Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". Розділ "Охорона навколишнього природного середовища", що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".
47. Частиною першою статті 1 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" визначено терміни які вживаються у ньому, зокрема:
документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування (пункт 3);
стратегічна екологічна оцінка - процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом`якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби - транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному цим Законом (пункт 7).
48. За приписами статті 2 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" цей Закон регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.