ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Банаська О. О., Власова Ю. Л., Мартєва С. Ю.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2024 року
у справі № 420/14019/23 (провадження № 11-163заі23)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року (судді Мацедонська В. Е., Смокович М. І., Уханенко С. А., Радишевська О. Р., Кашпур О. В.).
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивачки
У червні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила:
- визнати протиправним рішення ВРП від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23, яким їй, ОСОБА_1, відмовлено у звільненні з посади судді Малиновського районного суду м. Одеси у зв`язку з поданням заяви про відставку, та скасувати його;
- зобов`язати відповідача зарахувати до стажу роботи судді Малиновського районного суду м. Одеси ОСОБА_1, що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, крім роботи на посаді судді, стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у галузі права після отримання вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника - начальника слідчої частини та 9 місяців роботи на посаді начальника юридичного відділу (без трьох років, урахованих як стаж роботи в галузі права, необхідний для призначення на посаду судді), а також половину строку навчання в Одеському державному університеті імені І. І. Мечникова з 01 вересня 1981 року до 01 липня 1986 року, що становить 2 роки 5 місяців.
На обґрунтування позову зазначала, що в травні 2023 року звернулася до ВРП із заявою про звільнення у відставку з посади судді Малиновського районного суду м. Одеси, однак рішенням ВРП від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 їй відмовлено у звільненні її з посади судді у зв`язку з поданням заяви у відставку.
Позивачка вважала, що ВРП протиправно не зарахувала до стажу роботи судді стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у галузі права після одержання нею вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника - начальника слідчої частини та 9 місяців роботи на посаді начальника юридичного відділу (без трьох років, урахованих як стаж роботи в галузі права, необхідний для призначення на посаду судді), а також половину строку навчання в Одеському державному університеті імені І. І. Мечникова з 01 вересня 1981 року до 01 липня 1986 року, що становить 2 роки 5 місяців.
ОСОБА_1 зазначила, що проходження нею кваліфікаційних випробувань відбулося у період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-XII "Про статус суддів"
(далі - Закон № 2862-XII) та за приписами цього Закону. Проте Законом України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів"
(далі - Закон № 2453-VI) внесенно зміни щодо розрахунку стажу судді, що істотно звузило права позивачки, оскільки за цим Законом до стажу її роботи, що дає право на відставку, не зараховується стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого.
На переконання позивачки, таке звуження її прав відбулося через те, що Президент України ОСОБА_2 не виконав своїх функціональних обов`язків та не видав вчасно указ про призначення її, ОСОБА_1, на посаду судді. З наведених підстав, позивачка вважала, що при вирішенні питання про відставку потрібно керуватися саме Законом № 2862-XII, оскільки її оцінювання було розпочато та закінчено за нормами цього Закону.
Стислий виклад змісту рішення суду першої інстанції
Рішенням від 25 вересня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні позову.
Верховний Суд як суд першої інстанції обґрунтовував постановлене рішення тим, що 24 лютого 2011 року є початком періоду для розрахунку стажу роботи позивачки, який дає право на відставку, оскільки саме цього дня Президент України видав Указ № 246/2011 про призначення позивачки на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Закон № 2862-XII втратив свою чинність ще до моменту призначення ОСОБА_1 на посаду судді.
Суд погодився з висновками ВРП про те, що загальний стаж роботи судді ОСОБА_1 на день ухвалення оскаржуваного рішення ВРП становить 15 років 3 місяці 20 днів, включає 12 років 3 місяці 20 днів, що є стажем роботи позивачки на посаді судді, та 3 роки - стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право для призначення позивачки на посаду судді.
На переконання Верховного Суду, ВРП своїм рішенням від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 підставно відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку, а тому оспорюване рішення є законним і таким, що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
ОСОБА_1, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про задоволення її позову, посилаючись на те, що суд неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права.
Постановою від 15 лютого 2024 року Велика Палата Верховного Суду залишила без задоволенняапеляційну скаргу ОСОБА_1, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року без змін.
Як аргументи у постанові наведено таке. Суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, має право подати заяву про відставку. При обчисленні стажу роботи на посаді судді підлягають застосуванню правила законодавства, які були чинними на день призначення (обрання) відповідного судді. Чинні на день призначення позивачки на посаду судді правові норми передбачали, що до її стажу роботи, що дає право на відставку судді, зараховуються три роки роботи в галузі права.
Також на момент призначення ОСОБА_1 на посаду судді законодавство не передбачало зарахування до стажу роботи, що дає право на відставку судді, половини строку навчання у вищих юридичних навчальних закладах.
Велика Палата Верховного Суду констатувала, що вимоги до кандидатів на посаду судді були по-різному визначені законодавством України, що діяло на день їх призначення (обрання) на посаду судді, а тому такі вимоги можуть вважатися виправданою, обґрунтованою та справедливою підставою різниці при вирішенні питання щодо обчислення стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, залежно від змісту цих вимог, визначених законодавством, яке було чинним на час призначення (обрання) на посаду судді.
За змістом матеріалів справи на час звернення до ВРП із заявою про звільнення з посади судді у відставку ОСОБА_1 мала стаж роботи на посаді судді 12 років 3 місяці 20 днів.
ВРП зарахувала ОСОБА_1 до стажу роботи, що дає право на відставку судді, стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право на призначення на посаду судді - 3 роки, що разом становить 15 років 3 місяці 20 днів.
З наведених підстав Велика Палата Верховного Суду вважала правильним висновок суду першої інстанції про те, що ВРП оскаржуваним рішенням обґрунтовано відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у відставку,з огляду на відсутність у позивачки двадцяти років стажу роботи на посаді судді.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) висловлюємо окрему думку.
Указом Президента України від 24 лютого 2011 року № 246/2011 ОСОБА_1 призначена на посаду судді.
24 травня 2023 року до ВРП надійшла заява ОСОБА_1 про звільнення з посади судді у відставку відповідно до пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України.
Відповідно до довідки від 24 травня 2023 року, виданої керівником апарату Малиновського районного суду міста Одеси, стаж роботи на посаді судді складає 12 років 01 місяць. Позивачка також має такий стаж роботи:
- із серпня 1986 року до жовтня 1989 року - слідчий Відділу внутрішніх справ Фрунзівського райвиконкому Одеської області;
- із жовтня 1989 року до червня 1990 року - старший слідчий Фрунзівського районного відділу внутрішніх справ Одеської області;
- із червня 1990 року до лютого 1991 року - слідчий Приморського районного відділу внутрішніх справ м. Одеси;
- з лютого 1991 року до березня 1995 року - старший слідчий Приморського районного відділу внутрішніх справ м. Одеси;
- з березня 1995 року до липня 1997 року - старший слідчий слідчого відділу Приморського районного відділу м. Одеси;
- з липня 1997 року до квітня 1999 року - слідчий Жовтневого районного відділу м. Одеси;
- з квітня 1999 року до квітня 2003 року - старший слідчий організаційно-методичного відділення слідчого управління Одеського міського управління Міністерства внутрішніх справ;
- з квітня 2003 року до лютого 2004 року - старший слідчий в особливо важливих справах слідчої частини відділу розслідування особливо важливих справ та злочинів, учинених організованими групами, СУ УМВС;
- з лютого 2004 року до грудня 2005 року - заступник начальника відділу - начальник слідчої частини відділу розслідування особливо важливих справ та злочинів, учинених організованими групами, СУ УМВС;
- з липня 2010 року до березня 2011 року - начальник юридичного відділу Приватного підприємства "Велес-СМ";
- з квітня 2011 року до листопада 2013 року - суддя Луганського окружного адміністративного суду;
- з листопада 2013 року до цього часу - суддя Малиновського районного суду м. Одеси.
Розглянувши заяву та додані до неї матеріали, ВРП 13 червня 2023 року ухвалила рішення № 631/8/15-23, яким відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку, посилаючись на те, що станом на день розгляду відповідачем заяви судді ОСОБА_1 про звільнення у відставку вона мала загальний стаж роботи судді 15 років 3 місяці 20 днів, з яких: стаж роботи на посаді судді - 12 років 3 місяці 20 днів та стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право на призначення на посаду судді, - 3 роки, що є недостатнім для звільнення судді у відставку.
Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, суд першої інстанції зробив висновок про те, що 24 лютого 2011 року є початком періоду для обрахування стажу роботи позивачки, який дає право на відставку, оскільки саме цього дня видано Указ Президента України № 246/2011, яким позивачку призначено на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Закон № 2862-ХІІ втратив свою чинність ще до моменту призначення ОСОБА_1 на посаду судді, тому ВРП рішенням від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 підставно відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку, з огляду на те, що позивачка не має двадцяти років стажу роботи на посаді судді, потрібного для її звільнення у її відставку.
З наведеними висновками погодилася Велика Палата Верховного Суду.
Переконані, що зазначені висновки не можна вважати справедливими, оскільки вони не враховують особливості цього конкретного спору, що виник через порушення принципу рівності, яке набуло дискримінаційної ознаки, та призвело до порушення права позивачки на правомірні очікування у виді права на відставку та, як наслідок, права на довічне грошове утримання судді.
Наші міркування підтверджуються таким.
Відповідно до статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).
Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Конституція Українигарантує і забезпечує людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом статті 5 КАС України право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених, зокрема, вище, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 22 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
ОСОБА_1 вважала, що рішення ВРП є протиправним, порушує принцип рівності громадян перед законом, є дискримінаційним та таким, що порушує її права, оскільки проходження нею кваліфікаційних випробувань відбулося у період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії
Закону № 2862-XII, яким до стажу роботи, що дає право на відставку, зараховувався стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого, а також половина строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах. Проте, Президент України ОСОБА_2 не виконав своїх функціональних обов`язків та не видав вчасно указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді. Натомість Верховна Рада України схвалила Закон № 2453-VI, яким істотно звужено права позивачки, оскільки за цим Законом до стажу її роботи, що дає право на відставку, не зараховується стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого.
Стосовно виникнення у позивачки правомірних очікувань, пов`язаних із зайняттям нею посади судді
Дійсно, частинами першою, четвертою статті 43 Закону № 2862-XII, який був чинним на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, передбачалося, що кожен суддя за умови, що він працював на посаді судді не менше 20 років, має право на відставку, тобто на звільнення його від виконання обов`язків за власним бажанням або у зв`язку з закінченням строку повноважень. Суддя також має право на відставку за станом здоров`я, що перешкоджає продовженню виконання обов`язків.
До стажу роботи, що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, крім роботи на посадах суддів судів України, державних арбітрів, арбітрів відомчих арбітражів України, зараховується також час роботи на посадах суддів і арбітрів у судах та державному і відомчому арбітражі колишнього СРСР та республік, що раніше входили до складу СРСР, час роботи на посадах, безпосередньо пов`язаних з керівництвом та контролем за діяльністю судів у Верховному Суді України, в обласних судах, Київському і Севастопольському міських судах, Міністерстві юстиції України та підвідомчих йому органах на місцях, за діяльністю арбітражів у Державному арбітражі України, Вищому арбітражному суді України, а також на посадах прокурорів і слідчих за умови наявності у всіх зазначених осіб стажу роботи на посаді судді не менше 10 років.
Стаття 43 Закону № 2862-XIІ втратила чинність 01 січня 2011 року на підставі Закону № 2453-VI.
Частиною першою статті 109 Закону № 2453-VI в редакції, яка діяла на момент призначення позивачки на посаду судді, вже передбачалося, що суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
Відповідно до частини першої статті 131 Закону № 2453-VI до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України; 2) члена Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді у судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу.
Згідно з пунктом 11 Перехідних положень Закону № 2453-VI судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом.
Також за змістом пункту 3-1 постанови Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2005 року № 865 "Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів", який був чинним на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, до стажу роботи, що дає судді право на відставку та одержання щомісячного грошового утримання, за умови роботи на посаді судді не менш як 10 років зараховується, крім стажу трудової діяльності, визначеного законом, половина строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах, на юридичних факультетах вищих навчальних закладів та календарний період проходження строкової військової служби.
Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 01 грудня 2010 року № 1097 "Про внесення змін до актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності судів та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України", яка набрала чинності 01 січня 2011 року, затверджено перелік актів Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, серед яких значиться постанова Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2005 року № 865 "Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів" (пункт 11).
Отже, законодавство, чинне на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, передбачало умову про зарахування до стажу роботи, що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, - час роботи на посадах прокурорів і слідчих, а також половину строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах і на юридичних факультетах вищих навчальних закладів, за умови наявності у всіх зазначених осіб стажу роботи на посаді судді не менше 10 років. Натомість, законодавство, чинне на момент видання Президентом України Указу про призначення позивачки на посаду судді, вже не передбачало наведених приписів про зарахування часу роботи на посадах прокурорів і слідчих, а також половини строку навчання до стажу роботи, що дає право на відставку судді.
ОСОБА_1 станом на момент проходження нею процедури оцінювання на посаду судді як кандидат на посаду судді вочевидь мала легітимні очікування на подальше виникнення у неї правової та фактичної можливість на звільнення з посади судді у відставку з огляду на те, що позивачка протягом періоду з серпня 1986 року до грудня 2005 року працювала на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника відділу - начальника слідчої частини, тобто мала 19 років стажу роботи на посадах слідчого, відповідно й фізичну можливість працювати на посаду судді не менше 10 років з моменту зайняття посади до досягнення нею 65-річного віку.
Така правова ситуація також стала можливою як результат мінливості законодавства України, що не є виправданим для правової держави.
Велика Палата Верховного Суду не звернула уваги на порушення правомірних очікувань позивачки.
Оцінка дотримання розумних строків призначення позивачки на посаді судді та порушення принципу рівності, яке набуло дискримінаційної ознаки
Велика Палата Верховного Суду не врахувала також такі істотні для правильного та справедливого вирішення цього спору такі обставини. Будучи обізнаною про приписи частини четвертої статті 43 Закону № 2862-XII щодо врахування стажу роботи, що дає право на відставку період роботи на посадах прокурорів і слідчих, в 2009 році позивачка подала заяву про проходження кваліфікаційних випробувань на посаду судді, які тривали в період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії Закону № 2862-XII та до набрання чинності Законом № 2453-VI.
Рішенням від 01 березня 2010 року кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів України визнала ОСОБА_1 такою, що склала кваліфікаційний іспит і підготовлена до судової роботи. Цим рішенням також встановлено, що ОСОБА_1 має стаж роботи в галузі права після одержання нею вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці, оскільки трудову діяльність розпочала за фахом у 1986 році слідчим. Це рішення кваліфікаційної комісії суддів не оскаржувалося та є чинним.