ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 березня 2024 року
м. Київ
справа №380/16801/22
провадження № К/990/21459/23, № К/990/26122/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Радишевської О. Р.,
секретаря судового засідання - Борисевича О. Ю.,
за участі
представника позивача - Віктюка Р. О.,
представника Офісу Генерального прокурора - Синюк О. М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Київської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Київської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Брильовського Р. М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Святецького В. В., суддів: Довгополова О. М., Гудима Л. Я.
І. Суть спору
1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Київської обласної прокуратури, в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Офісу Генерального прокурора від 17 жовтня 2022 року № 125к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Київської обласної прокуратури на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" з 17 жовтня 2022 року;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Київської обласної прокуратури з 18 жовтня 2022 року;
1.3. стягнути з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 за період з 18 листопада 2022 року по 21 березня 2023 року різницю в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи в розмірі 78720 гривень.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі рішення комісії з добору керівного складу органів прокуратури наказом в.о. керівника Київської обласної прокуратури від 11 вересня 2020 року № 482к позивача призначено на посаду першого заступника керівника Київської обласної прокуратури.
Вказує, що 17 жовтня 2022 року позивача ознайомлено з наказом про припинення його повноважень за пунктом 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
Наголошує на безпідставності дострокового припинення повноважень на адміністративній посаді з огляду на відсутність дати бажаного звільнення з адміністративної посади в тексті заяви.
Вважаючи наказ Офісу Генерального прокурора від 17 жовтня 2022 року № 125к протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1, починаючи з 14 вересня 2020 року, обіймав посаду першого заступника керівника Київської обласної прокуратури відповідно до наказу Київської обласної прокуратури від 11 вересня 2020 року № 482к.
4. 12 жовтня 2022 року ОСОБА_1 подав на ім`я Генерального прокурора заяву про звільнення його з посади першого заступника керівника Київської обласної прокуратури у зв`язку із достроковим припиненням повноважень на адміністративній посаді за власним бажанняv на підставі пункту 1 частин першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
5. Наказом в.о. Генерального прокурора від 17 жовтня 2022 року № 125к звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Київської обласної прокуратури на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" з 17 жовтня 2022 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, позовні вимоги задоволено.
6.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Офісу Генерального прокурора від 17 жовтня 2022 року № 125к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Київської обласної прокуратури на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" з 17 жовтня 2022 року.
6.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Київської обласної прокуратури з 18 жовтня 2022 року.
6.3. Стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 за період з 18 листопада 2022 року по 21 березня 2023 року різницю в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи в розмірі 78720 грн.
6.4. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Київської обласної прокуратури з 18 жовтня 2022 року та стягнуто з Київської обласної прокуратури різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи за один місяць в розмірі 19200, 00 грн.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі належними та допустимими доказами не довели факту подання позивачем заяви про звільнення за власним бажанням із зазначенням дати такого звільнення та не спростували твердження останнього про подання ним цієї заяви без дійсного наміру достроково припинити повноваження на адміністративній посаді, а відтак суд першої інстанції дійшов висновку про неправомірність оскаржуваного наказу від 17 жовтня 2022 року № 125к.
При цьому суд першої інстанції застосував до спірних правовідносин правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2021 року у справі № 440/2466/20.
8. Зазначена позиція підтримана Восьмим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
9. Представник Київської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
10. Так, автор скарги посилається на ухвалення судами попередніх інстанцій рішень в частині задоволення позовних вимог із застосуванням статті 38 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 07 жовтня 2020 року у справі № 819/1075/16 щодо неможливості застосування до спірних правовідносин стосовно звільнення прокурора з адміністративної посади за власним бажанням положень статті 38 КЗпП України, оскільки порядок звільнення прокурора з адміністративної посади регламентований статтею 41 Закону України "Про прокуратуру", якою не передбачено строку, протягом якого розглядається заява про звільнення з адміністративної посади.
Стверджує, що норми Закону України "Про прокуратуру", які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі до КЗпП України, а тому застосування до спірних правовідносин загальних засад трудового законодавства є безпідставними, оскільки питання, пов`язані із проходженням прокурорами публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в позові, врегульовані спеціальними законодавчими актами.
Вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про необхідність дотримання відповідачем двотижневого строку перед звільненням позивача з адміністративної посади, оскільки оскаржуваний наказ не розриває трудовий договір з ОСОБА_1, а прийнятий стосовно його звільнення саме з адміністративної посади, а не з посади прокурора (органів прокуратури), тому, на думку автора скарги, приписи статей 38, 39 КЗпП України до спірних правовідносин не застосовуються.
Наголошує, що у постанові від 22 грудня 2021 року у справі № 440/2466/20 Верховний Суд дійшов висновку, що відсутність наміру позивача звільнитись з адміністративної посади свідчить подана до прокуратури області заява про відкликання заяви про звільнення за власним бажанням у зв`язку з відсутністю добровільного волевиявлення на звільнення. При цьому позивача звільнено з адміністративної посади під час його перебування на лікарняному. Водночас відповідачем не надано належних та допустимих доказів щодо правомірності звільнення позивача з адміністративної посади в період його перебування на лікарняному.
Таким чином, автор скарги стверджує про відсутність підстав для застосування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 22 грудня 2021 року у справі № 440/2466/20 до спірних правовідносин, оскільки у цій справі предметом спору є звільнення з адміністративної посади за відсутності заяви про відкликання попередньої заяви про звільнення та під час перебування позивача на роботі, тобто не у період тимчасової непрацездатності, а відтак за інших, відмінних обставин, ніж у справі № 440/2466/20.
11. Своєю чергою представник Офісу Генерального прокурора також подав касаційну скаргу з підстави, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор скарги посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 38 КЗпП України та статті 41 Закону України "Про прокуратуру", у зв`язку з чим, на його думку, необхідно відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 22 грудня 2021 року у справі №440/2466/20 та застосованого судами попередніх інстанцій.
Зазначає, що до спірних відносин підлягають застосуванню положення статті 41 Закону України "Про прокуратуру", а не статті 38 КЗпП України, оскільки мало місце звільнення прокурора з адміністративної посади, а не звільнення з посади прокурора.
12. Верховний Суд ухвалами від 05 липня 2023 року і від 27 липня 2023 року відкрив та об`єднав касаційні провадження за скаргами Київської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2023 року.
13. Представник позивача подав відзив на касаційні скарги, в якому, наполягаючи на безпідставності останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Стверджує, що Верховний Суд у постанові від 22 грудня 2021 року у справі № 440/2466/20 уже сформував висновок щодо застосування положення статті 41 Закону України "Про прокуратуру" у правовідносинах, які склалися при звільненні прокурора за власним бажанням з адміністративної посади з огляду на наявність загальних підстав, передбачених статтею 38 КЗпП України, тому відсутні підстави для відступлення від такого висновку.
На думку автора відзиву, у вказаній справі підставою для висновку Верховного Суду щодо застосування статті 38 КЗпП України слугувала відсутність в спеціальному законі норми, яка регулює порядок та строки звільнення прокурора за власним бажанням з адміністративної посади.
Наголошує, серед іншого, на тому, що з аналізу частини п`ятої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" переведення прокурора може відбутися виключно за умови відсутності вакантних посад лише до іншого органу прокуратури та за згодою прокурора. Натомість, 18 листопада 2022 року з позивачем укладено новий трудовий договір, у зв`язку з чим позивача призначено, а не переведено на іншу посаду.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2023 року зупинено виконання судових рішень у справі № 380/16801/22 до закінчення перегляду рішення в касаційному порядку.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Стаття 43 Конституції України, в свою чергу, гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
18. Спеціальним законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1697-VII).
19. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді визначений статтею 41 Закону № 1697-VII, відповідно до пункту 1 частини першої якої звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2-10 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором з підстави подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням.
20. Відповідні повноваження Генерального прокурора закріплені і в пункті 3 частини першої статті 9 Закону № 1697-VII, згідно з якою Генеральний прокурор призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.
21. Приписами частини четвертої статті 41 Закону № 1697-VII передбачено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
22. В силу частини п`ятої цієї ж статті Закону після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.
У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.
До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.
23. Згідно з пунктом 8 розділу V Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора від 10 лютого 2022 року № 25, у разі подання прокурором заяви про звільнення з посади за власним бажанням звільнення проводиться уповноваженим керівником прокуратури з дати, зазначеної в заяві. Заява про звільнення подається не пізніше ніж за три дні до вказаної у ній дати. Прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
Заява прокурора, який обіймає адміністративну посаду, передбачену пунктами 6 - 8 частини першої статті 39 Закону, про звільнення з органів прокуратури за власним бажанням разом з відповідним клопотанням керівника обласної прокуратури надсилається до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора.
У разі відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора рішення за його заявою про звільнення з органів прокуратури за власним бажанням може бути прийнято уповноваженим керівником прокуратури лише після завершення такого провадження. Зазначені вимоги не застосовуються до вирішення питання про звільнення прокурора з адміністративної посади за власним бажанням на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону.
24. Частиною першою статті 38 КЗпП України визначено, що працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це роботодавця письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до закладу освіти; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), роботодавець повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.