ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 березня 2024 року
м. Київ
справа №320/15070/21
адміністративне провадження № К/990/33786/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу 320/15070/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.06.2022, ухвалене у складі головуючої судді Шевченко А.В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2022, ухвалену у складі: судді-доповідача Сорочка Є.О., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Київської обласної прокуратури (далі - відповідач-2) з вимогами:
- визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження атестації позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним і скасувати наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 809к про звільнення позивача з 25.10.2021 з посади прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури");
- поновити позивача на посаді прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області з 26.10.2021;
- стягнути з Київської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15.03.2021 до дня поновлення на посаді прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області з урахуванням виплаченої заробітної плати позаштатного працівника та з відрахуванням податків та інших обов`язкових платежів.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про безпідставність прийнятого відповідачем-2 рішення про звільнення з посади прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області, оскільки рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є, на його думку, протиправним.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходив службу в прокуратурі на посаді прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області.
4. Позивач 08.10.2019 подав заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
5. Позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку із чим його допущено до наступного етапу атестації.
6. На другому етапі атестації, який відбувся 06.11.2020, за результатами тестування на загальні здібності та навички позивач набрав 68 балів, тоді як прохідний бал становив 93.
7. 06.11.2020, після завершення тестування, позивач звернувся до Першої кадрової комісії, яка була уповноважена проводити іспит, із заявою, у якій просив не зараховувати набраний ним бал і призначити дату та час для повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
8. Заяву позивач мотивував технічними збоями комп`ютерної техніки унаслідок її зношеності, що унеможливило об`єктивне проведення анонімного тестування.
9. Протоколом № 11 засідання Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 06.11.2020 затверджений список осіб, які 06.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (додаток 2), серед якого значиться і позивач із кількістю балів - 68.
10. 20.11.2020 Перша кадрова комісія вирішувала заяви, у тому числі позивача, щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
11. Рішенням Першої кадрової комісії від 20.11.2020, прийнятим одноголосно, заяву позивача задоволено: виключено його зі списків осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
12. При цьому конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
13. Наказом Генерального прокурора № 236 від 16.07.2021 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора №№ 422, 423, 424, 425 від 10.09.2020 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
14. Наказом Генерального прокурора № 239 від 22.07.2021, з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
15. Згідно з протоколом № 3 засідання П`ятнадцятої кадрової комісії від 19.08.2021 до порядку денного включено питання (№ 40) про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
16. Розглядаючи питання № 40 порядку денного, П`ятнадцятою кадровою комісією встановлено, що ОСОБА_1 06.11.2020 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) набрав 68 балів, що з урахуванням наказу Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474, є менше затвердженого прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
17. З урахуванням викладеного П`ятнадцята кадрова комісія проголосувала проти включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (голосували "За" - 0, "Проти" - 6).
18. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії 13.09.2021 № 355 "Про неуспішне проходження прокурорами атестації" ОСОБА_1, прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
19. Указане рішення мотивовано тим, що позивач за результатами іспиту на другому етапі атестації набрав 68 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 747 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту".
20. Наказом Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 809к позивача з 25.10.2021 звільнено з посади прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
21. Не погоджуючись з такими рішенням і наказом, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
22. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08.06.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2022, позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнано протиправним і скасовано наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 809к про звільнення з 25.10.2021 ОСОБА_1 з посади прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури");
- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Славутицького відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області з 26.10.2021;
- стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 26.10.2021 по 08.06.2022 у сумі 54 573, 20 грн;
- у задоволенні інших вимог відмовлено.
23. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії не містить обґрунтування та мотивів його прийняття.
24. Так, у вказаному рішенні наявне лише посилання на результати складання позивачем іспиту, за результатами якого він набрав 68 балів і зазначено, що у зв`язку із цим він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
25. Водночас П`ятнадцятою кадровою комісією не наведено мотивів неврахування рішення Першої кадрової комісії, викладеного у протоколі від 20.11.2020, про призначення позивачеві нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
26. Судами попередніх інстанцій також було враховано, що члени П`ятнадцятої кадрової комісії не були присутніми під час складання іспиту позивачем, що свідчить про порушення Кадровою комісією пункт 4 розділу II Порядку проходження прокурорами атестації, яким передбачено, що тестування проходить автоматизовано за присутності членів відповідної кадрової комісії.
27. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження позивачем атестації та похідний від нього наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 809к про звільнення ОСОБА_1 є протиправними.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
28. До Суду 01.12.2022 надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.06.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2022.
29. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
30. Ухвалою Суду від 15.12.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
31. Касаційне провадження було відкрито з підстав, визначених у пункті 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
32. Так, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 16, 17, розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ, пункту 7 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 у подібних правовідносинах.
33. У касаційній скарзі скаржник доводить, що позивач власноруч подав заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, чим фактично надав персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Подання такої заяви свідчить про усвідомлення наслідків неуспішного проходження атестації.
34. Згідно з відомістю про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач не набрав необхідної кількості балів (прохідного балу). При цьому під час проходження тестування позивач до робочої групи та членів комісії із зауваженнями щодо перебігу іспиту не звертався, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 221 не складалися.
35. З огляду на вказане скаржник уважає, що підстав для повторного проходження позивачем тестування не було, тож П`ятнадцята кадрова комісія ухвалила правильне рішення про неуспішне проходження атестації, яке відповідає вимогам пунктів 16, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ.
36. Щодо посилань судів попередніх інстанцій на рішення Першої кадрової комісії, яким вирішено визначити новий час складання іспиту, то скаржник доводить, що вказане рішення має характер процедурного, не є остаточним (про успішне / неуспішне проходження атестації), а тому не було обов`язковим для П`ятнадцятої кадрової комісії.
37. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
38. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.03.2024 призначений повторний автоматизований розподіл справи.
39. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е. Уханенка С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
40. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
41. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
42. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
43. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
44. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
45. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
46. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
47. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
48. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
49. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
50. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
51. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.