ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 280/5678/22
адміністративне провадження № К/990/34677/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №280/5678/22
за позовом ОСОБА_1 до Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого Іванова С.М., суддів: Шальєвої В.А., Чередниченка В.Є.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - відповідач, сектор УДМС України в Запорізькій області) про зобов`язання відповідача оформити та видати позивачу паспорт громадянина України у вигляді книжечки відповідно до "Положення про паспорт громадянина України", затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
2. На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що у квітні 2022 року виявив помилку у паспорті, а саме невідповідність зазначеного у паспорті місця народження позивача з фактичним його місцем народження. Після багаторазових звернень до УДМС України в Запорізькій області та ДМС України із заявами про виправлення помилки у паспорті та видачу паперового паспорту державного зразка позивач звернувся до відповідача з проханням оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки відповідно до "Положення про паспорт громадянина України", яке затверджено Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ (далі - Положення № 2503-ХІІ). Листом від 13.09.2022 відповідач вкотре роз`яснив позивачу порядок видачі та обміну паспорту, зокрема вказав про можливість звернення то територіального підрозділу ДМС України із заявою та переліком документів, до яких, зокрема входить судове рішення. Позивач вважає цю відмову позивача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки протиправною.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 07.03.2017 документований Оріхівським РС УДМС України в Запорізькій області паспортом громадянина Україна серії НОМЕР_1 у вигляді паспортної книжечки зразка 1994 року.
4. У квітні 2022 року позивач виявив помилку у паспорті, а саме невідповідність зазначеного у ньому місця народження позивача (смт Кушугум, Запорізької області) з фактичним його місцем народженням (місто Запоріжжя, Запорізької області), що підтверджується свідоцтвом про народження ОСОБА_1 серії НОМЕР_2 (повторним), яке видав 07.04.2022 Запорізький відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Запорізькому районі Запорізької області Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
5. ОСОБА_1 20.06.2022 звернувся до ДМС України з заявою про видачу паперового паспорту державного зразка, у якій вказав про те, що на видачу паспорту у вигляді пластикової ID-картки не погоджується.
6. У відповідь на вищезазначену заяву Управління ДМС України в Запорізькій області листом від 14.07.2022 за вих. № 2301.2-3714/23.1-22 повідомило позивача про те, що територіальні органи ДМС України не здійснюють оформлення та видачу паспортів, а здійснення цих функцій покладено на територіальні підрозділи ДМС України.
6.1. У цьому листі позивачу роз`яснено, що згідно абзацу 4 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" від 25.03.2015 № 302 (далі - Порядок № 302) до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
7. 06.09.2022 позивач звернувся до Управління ДМС України в Запорізькій області та Запорізького сектору УДМС України в Запорізькій області з письмовими заявами про видачу йому паперового паспорту державного зразка у зв`язку з неточностями запису місця народження, незручностями користування паспортом у формі картки та через релігійні переконання.
8. Листом від 08.09.2022 за вих. № 5946/1/2301-22/2301.2/31-22 Управління ДМС в Запорізькій області надало позивачу аналогічну за змістом відповідь до листа Управління ДМС України в Запорізькій області від 14.07.2022 за вих № 2301.2-3714/23.1-22.
9. Запорізький сектор УДМС України в Запорізькій області листом від 13.09.2022 за вих. № 2328-257/2328.1-22 надав позивачу роз`яснення стосовно порядку видачі та обміну паспорту, вказавши, що для обміну паспорту та видачі особі паспорту громадянина України зразка 1994 року необхідно надати повний пакет документів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26.04.2023 в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
11. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що передумовою розгляду питання про обмін паспорта громадянина України є звернення особи із переліком документів, визначених, зокрема Положенням № 2503-XII, а тому за відсутності подання ОСОБА_1 таких документів разом із заявою від 06.09.2022 у відповідача не було правових підстав для видачі позивачу паспорту книжечки за наслідками розгляду такої заяви.
11.1. З огляду на вказане, розгляд поданої позивачем заяви відповідно до Закону України "Про звернення громадян" з роз`ясненням алгоритму дій, необхідних для обміну паспорта громадянина України, на думку цієї інстанції, не є порушенням прав позивача.
12. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.04.2023 скасоване та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Запорізького сектору УДМС в Запорізькій області щодо не розгляду заяви ОСОБА_1 від 06.09.2022 та зобов`язано відповідача повторно розглянути вказану заяву ОСОБА_1 і прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
12.1. Задовольняючи позовні вимоги в означеній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що зміст заяви позивача про обмін паспорту, не містить посилань на її подання в порядку Закону України "Про звернення громадян", натомість в ній зазначено саме про наявність волевиявлення на обмін паспорту у зв`язку з неточністю даних. Відтак, на переконання суду цієї інстанції, в силу вимог пункту 4 частини сьомої статті 16 Закону № 5492- VI відповідач мав розглянути заяву позивача по суті та прийняти саме рішення про видачу/відмову у видачі паспорту, з зазначенням відповідних мотивів, а не надати відповідь у формі листа з загальним посиланням на приписи чинного законодавства. Разом із тим, відповідач розглянув вказану заяву в порядку звернення громадян, зазначивши в листі від 13.09.2021 вих. № 2328-257/2328.1-22 нормативно-правові акти, якими врегульовано порядок обміну паспорта громадянина України, а також необхідний перелік документів для вчинення заявлених позивачем дій.
12.2. Суд апеляційної інстанції уважав, що до спірних правовідносин мають бути застосовані висновки Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18) предметом розгляду якої було питання щодо права особи на отримання паспорта України у формі книжечки відповідно до Положення №2503-ХІІ, у зв`язку з ненаданням нею згоди на обробку персональних даних.
12.3. У підсумку, за оцінкою суду апеляційної інстанції, відповідач при розгляді заяви позивача від 06.09.2022 про обмін паспорта допустив протиправну бездіяльність, що свідчить про необхідність зобов`язання останнього повторно розглянути вказану заяву та прийняти відповідне рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
13. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції Запорізький сектор УДМС України в Запорізькій області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023, у якій відповідач, з урахуванням уточненої касаційної скарги, посилається на порушення судом норм матеріального права та просить скасувати оскаржувану постанову, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
14. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), із посиланням у касаційній скарзі на те, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував положення статей 10 Закону № 5492-VI без урахування висновків, викладених Верховним Судом у постановах від 07.11.2018 у справі № 820/3327/19, від 06.02.2020 у справі № 280/3088/19, від 11.09.2019 у справі №808/878/18, від 08.06.2023 у справі № 380/5977/21.
14.1. Скаржник зазначає, що у справах № 820/3327/16, №280/3088/19, №808/878/18 Верховний Суд сформував правову позицію щодо застосування Положення № 2503-ХІІ у цій категорії спорів відповідно до якої реалізація волевиявлення громадянина на отримання паспорта (незалежно від форми такого), здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, які передбачені вимогами чинного законодавства. При цьому, дотримання особою певних правил, пов`язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов`язковим.
14.2. Водночас ОСОБА_1 06.09.2022 звернувся до Запорізького сектору УДМС у Запорізькій області з заявою щодо вирішення питання про оформлення паспорта у формі книжечки, без дотримання вимог Положення № 2503-ХІІ, а тому, на переконання касатора, наслідками її розгляду не може бути оформлення паспорта у будь-якій формі.
14.3. Також акцентує увагу на тому, що ОСОБА_1 у 2019 році оформив за допомогою Єдиного державного демографічного реєстру паспорт громадянина України для виїзду за кордон, при оформленні якого надав згоду на обробку персональних даних, йому було присвоєно унікальний номер запису в Реєстрі, який поширюється і на паспорт громадянина України. При цьому, позивач не наводить обґрунтованих підстав, що персональні дані обробляються з порушенням законодавства України.
14.4. Вказує, що відповідно до статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника. У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
14.5. У аспекті зазначеного касатор вказує, що у справі № 380/5977/21, яка є подібною до цієї справи, Верховний Суд погодився із висновком суду першої інстанції, який зазначив, що використання позивачем паспорта громадянина України для виїзду за кордон при виготовленні якого було надано згоду на обробку персональних даних та було присвоєно унікальний номер запису в Реєстрі, який є єдиним та присвоюватись повторно не буде, свідчить, що отримання паспорта громадянина України у вигляді ID-картки жодним чином не порушує права позивача та в будь-якому разі не є втручанням у його приватне і сімейне життя.
14.6. При цьому, відповідач уважає безпідставним врахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у зразкові справі №806/3265/17, з огляду на неподібність правовідносин із цією справою, оскільки у зразковій справі правовідносини стосувалися майбутнього внесення персональних даних до Реєстру, та предметом розгляду у такій справі було порушене право мати паспорт у альтернативній формі особи, яка не надавала згоду на обробку персональних даних.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.11.2023 відкрите касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28.02.2024 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
17. Від ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Писаренко С.Ю. надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, де сторона позивача просить відмовити у її задоволення з підстав необґрунтованості доводів останньої, а оскаржуване судове рішення залишити в силі.
17.1. Серед іншого представник позивача вказує, що зауважень щодо форми заяви ОСОБА_1 чи комплектності поданих документів на момент її прийняття працівниками відповідача висловлено не було, окрім неодноразового наголошення, що без отримання рішення суду обмін паспорту у формі паспортної книжечки не є можливим.
17.2. В той же час у своїй відповіді від 13.09.2022 за вих. № 2328-257/2328.1-22 відповідач цитує всі норми законодавства, що регулюють правовідносини з питань видачі та обміну паспортів загалом, в тому числі які і взагалі не відносяться до звернення позивача (наприклад щодо порядку отримання паспорту вперше при досягненні 16-ти років та щодо надання документів бездомною особою), не конкретизуючи вимоги саме до документів позивача.
17.3. У цьому відзиві адвокат Писаренко С.Ю. також просить поновити строк на його подання, посилаючись на обставини воєнного стану та проживання позивача неподалік лінії фронту, а саме в Запорізькій області у смт. Кушугум, що перешкоджає позивачу вільно приїжджати до міста Запоріжжя, в тому числі і задля отримання правової допомоги адвоката. При цьому, позивач немає електронного кабінету в підсистемі ЄСІТС.
17.4. Приймаючи до уваги зазначені обставини, Суд уважає за можливе продовжити стороні позивача строк для подання відзиву на касаційну скаргу сектор УДМС України в Запорізькій області та прийняти цей відзив.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
18. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
19. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
20. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
21. Спірні правовідносини, які склалися у цій справі, стосуються зобов`язання органу УДМС України видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки на підставі Положення № 2503-XII.
22. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України "Про громадянство України" від 18.01.2001 № 2235-III документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.
23. Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 затверджено Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон (далі - Положення № 2503-XII), згідно з пунктами 2 та 3 якого, паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.
24. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
25. Отже, зазначеним Положенням передбачено дві форми паспорта громадянина України, а саме у формі книжечки або картки.
26. Пунктами 13-14, 16-18 Положення № 2503-XII встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх пунктом 3 якого передбачено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
26.1. За видачу паспорта справляється державне мито.
26.2. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
26.3. Для обміну паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; паспорт, що підлягає обміну; дві фотокартки розміром 35х45 мм.
26.4. Для обміну паспорта у зв`язку із зміною (переміною) прізвища, імені чи по батькові або встановленням розбіжностей у записах подаються також документи, що підтверджують ці обставини.
26.5. Для одержання, обміну паспорта і вклеювання до нього нових фотокарток громадянин подає документи і фотокартки не пізніш як через місяць після досягнення відповідного віку або зміни (переміни) прізвища, імені чи по батькові, встановлення розбіжностей у записах або непридатності паспорта для користування.
27. Форма заяви, зазначеної у підпункті 1 пункті 13 Положення, була затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України № 320 від 13.04.2012 "Про затвердження порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України", а саме Додаток 1. Однак вказаний наказ втратив чинність на підставі наказу цього ж Міністерства від 01.03.2018 №161. Іншого зразка форми про видачу паспорта громадянина України, встановленого Міністерством внутрішніх справ України для реалізації пункту 13 Положення № 2503-XII на сьогодні немає.
28. З 06.12.2012 набрав чинності Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI), яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
29. Частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
29.1. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
30. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних". У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
31. Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
32. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 01.10.2016 (далі - Закон № 1474-VIII), статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною третьою наступного змісту: "Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія.".
33. Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
34. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
35. Законом № 1474-VIII доповнено частину другу статті 21 Закону № 5492-VI та викладено в такій редакції: "Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України."