ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 380/10533/22
адміністративне провадження № К/990/15864/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу № 380/10533/22
за позовом Комунального некомерційного підприємства "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю "Гранд Сервіс Львів" про визнання протиправним та скасування висновку,
за касаційною скаргою Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.11.2022, ухвалене суддею Брильовським Р.М.,
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та суть спору
1. У серпні 2022 року Комунальне некомерційне підприємство "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" (далі - позивач, КНП "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги") звернулося до суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області (далі - відповідач, Управління Південного офісу Держаудитслужба ), в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Управління Південного офісу Держаудитслужби від 20.06.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2022-01-18-002667-a.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що при проведенні моніторингу процедури закупівлі відповідач дійшов необґрунтованих висновків про порушення замовником вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме замовником не відхилено тендерну пропозицію учасника торгів Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Сервіс Львів" (далі - ТОВ "Гранд Сервіс Львів") як таку, що не відповідає кваліфікаційним критеріям.
2.1. Позивач стверджує, що зазначений учасник у своїй тендерній пропозиції подав всі необхідні документи, які вимагалися у тендерній документації, і підстав для відхилення тендерної пропозиції у позивача не було. При цьому учасник ТОВ "Гранд Сервіс Львів" в інформації, про досвід виконання аналогічних договорів надав довідку від 16.02.2022 № 03/02 (файл "довідка про досвід виконання аналогічних договорів.pdf.p7s"), у якій вказано дані про договір надання послуг від 20.01.2021 №20-00-21, який укладено з КНП "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" (за наслідками попередньої процедури публічної закупівлі аналогічних послуг). Вказаний договір від 20.01.2021 №20-00-21 є у вільному доступі в електронній системі закупівель. Крім того, учасником надано довідку від 16.02.2022 № 18/02 про виконання зобов`язань за аналогічним договором, а також додаткову угоду від 11.08.2021 № 1 та лист відгук від 14.02.2022 № 16-07 вих-767 який містить інформацію про реквізити договору (номер, дата), назву предмету закупівлі (договору), рік (роки) виконання договору та інформацію про виконання договору.
2.2. Позивач наголошує, що жодним чином не порушив вимог Закону України "Про публічні закупівлі", зокрема, принципів здійснення публічних закупівель, а саме: добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії, ефективності та пропорційності; відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників та рівне ставлення до них, об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі. Тож кошти установи використовуються ефективно та законно.
2.3. Крім того позивач уважає, що вимога відповідача розірвати вже укладений договір закупівлі є непропорційною у співвідношенні з виявленими недоліками, які є суто формальними та не несуть жодних ризиків щодо прозорого здійснення закупівель та ефективного використання бюджетних коштів.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Комунальне некомерційне підприємство "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" у січні 2022 року оголосило про проведення процедури закупівлі послуг з прання медичної білизни (оголошення № UA-2022-01-18-002667-а).
4. Переможцем торгів визнано ТОВ "Гранд Сервіс Львів", з яким у подальшому Замовником укладено договір про закупівлю послуг від 28.03.2022 № 90.
5. Відповідно до наказу Південного офісу Держаудитслужби від 01.06.2022 № 6-3 "Про початок моніторингу закупівель", процедуру закупівлі за оголошенням №-01-18-002667-а включено до переліку закупівель, які підлягають моніторингу у зв`язку з виявленням органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
6. За результатами моніторингу закупівлі № UA-2022-01-18-002667-а Південний офіс Держаудитслужба 20.06.2022 склав висновок про результати моніторингу закупівлі № UA-2022-01-18-002667-а, згідно з яким встановлено, що позивач (Замовник) порушив вимоги абзаців першого та другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), а саме: не відхилив тендерну пропозицію ТОВ "Гранд Сервіс Львів" як таку, що не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, та оприлюднив повідомлення про намір укласти з ним договір як з переможцем процедури відкритих торгів.
6.1. Відповідач зазначив, що відповідно до пункту 3 Додатку 1 до тендерної документації учасник закупівлі має підтвердити документально досвід виконання аналогічних договорів шляхом надання у складі тендерної пропозиції: 1) довідки про досвід виконання учасником аналогічного договору (із зазначенням: реквізитів, контактного номеру телефону організацій (підприємств), з якими укладено договір, суми та року виконання договору); 2) копії аналогічного договору з додатками (специфікаціями), які зазначено у довідці про досвід виконання аналогічного договору; 3) оригінал відгуку про виконання учасником аналогічного договору від замовника за наданим аналогічним договором.
6.2. У складі тендерної пропозиції ТОВ "Гранд Сервіс Львів" надало: 1) довідку від 16.02.2022 № 03/02 про досвід виконання аналогічних договорів щодо надання послуг з прання білизни, в якій міститься інформація про договір надання послуг від 20.02.2021 року № 20-00-21, стороною якого є цей же Замовник - КНП "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги"; 2) довідку від 16.02.2022 № 18/02 про виконання зобов`язань за аналогічним договором; 3) додаткову угоду від 11.08.2021 № 1 до Договору від 21.01.2021 № 20-00-21; 4) лист-відгук від 14.02.2022 № 16-07вих-767.
6.3. Водночас зазначений у довідці від 16.02.2022 № 03/02 аналогічний договір про надання послуг прання від 21.01.2021 № 20-00-21 не був наданий до тендерної пропозиції, що, на думку відповідача, не відповідає умовам тендерної документації, а тому остання підлягала обов`язковому відхиленню.
7. З огляду на встановлені порушення, Управління Південного офісу Держаудитслужби зобов`язало замовника (позивача) здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, зокрема, в межах законодавства вжити заходів щодо розірвання договору від 28.03.2022 № 90.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.11.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2023, позов задоволено.
8.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанцій, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що запропонований контролюючим органом спосіб усунення виявлених ним у процедурі моніторингу публічної закупівлі порушень шляхом розірвання договору про закупівлю, призведе до порушення прав та інтересів третьої особи та матиме негативні наслідки для господарської діяльності позивача, що є непропорційним у співвідношенні з виявленою невідповідністю документів, наданих у складі тендерної пропозиції ТОВ "Гранд Сервіс Львів" вимогам Додатку № 1 тендерної документації в частині документального підтвердження досвіду виконання аналогічного договору, в тому числі надання його копії.
8.2. Такий висновок судів ґрунтувався на тому, що у складі тендерної пропозиції учасник торгів ТОВ "Гранд Сервіс Львів" на підтвердження досвіду виконання аналогічного договору надав Додаткову угода №1 від 11.08.2021, яка є невід`ємною частиною договору надання послуг від 20.02.2021 року № 20-00-21, містить усю необхідну інформацію та документальне підтвердження, що вимагались Замовником торгів у Додатку № 1 тендерної документації до аналогічного договору. Крім того, договір надання послуг від 20.02.2021 №20-00-21, стороною якого є цей же Замовник - КНП "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" є у вільному доступі, оскільки міститься в електронній системі закупівель, ідентифікатор UA-2020-12-09-001893-c, позаяк укладався за наслідками процедури публічної закупівлі аналогічних послуг. Крім того, учасник надав довідку про досвід виконання учасником аналогічного договору та оригінал відгуку від КНП "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" про виконання учасником аналогічного договору надання послуг від 20.02.2021 №20-00-21.
8.2. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що усунення виявлених у процесі проведення моніторингу недоліків тендерної пропозиції переможця закупівлі у запропонований контролюючим органом спосіб, а саме шляхом.
8.3. При цьому суд першої інстанцій врахував, що обраний Управлінням Південного офісу Держаудитслужби захід усунення виявлених порушень у вигляді зобов`язання розірвати укладений договір, є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням. Однак, у спірному Висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне або нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами закупівель.
8.4. Суди попередніх інстанцій також зауважили на тому, що має враховуватися принцип співмірності наслідків такого заходу тим порушенням, які виявлені та ризиків, які вони утворюють, а також дотримання справедливого балансу між інтересами суб`єктів господарювання, безпосередніх отримувачів придбаних послуг (якими в даному випадку є хворі, що перебувають на стаціонарному лікуванні) і публічними інтересами.
8.5. Водночас вимога відповідача про зобов`язання замовника вжити заходів щодо розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру, на думку судів обох інстанцій, не спрямована на досягнення легітимної мети та не є співмірною з нею.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
9. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління Південного офісу Держаудитслужби звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2023 у справі № 380/10533/22, в якій, із посиланням на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
10. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України із посиланням на те, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 8, абзаци 1 та 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26.10.2022 у справі № 420/693/21, від 10.11.2022 у справі № 200/10092/20-а, від 17.11.2022 у справі № 620/6135/20.
10.1. За доводами касаційної скарги стверджується, що у визначений Замовником спосіб, учасник ТОВ "Гранд Сервіс Львів" документально не підтвердив свою відповідність кваліфікаційному критерію, чим порушив вимоги тендерної документації, а Замовник, своєю чергою, не відхилив тендерну пропозицію цього учасника як таку, що не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 Закону № 922-VIII, та оприлюднив повідомлення про намір укласти з ним договір як з переможцем процедури відкритих торгів, що є порушенням абзаців першого та другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII.
10.2. Так, в порушення вимог тендерної документації, учасник на підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів у складі тендерної пропозиції не надав повний текст відповідного Договору про надання послуг від 21.01.2021 № 20-00-21, про який зазначив у довідці від 16.02.2022 № 03/02, чим не дотримав вимоги частини 3 Додатку 1 до тендерної документації. А тому, на думку скаржника, ТОВ "Гранд Сервіс Львів", який є переможцем закупівлі, не відповідав визначеним кваліфікаційним вимогам, а отже у Замовника були відсутні законні підстави для укладення з ним договору.
10.3. Касатор уважає, що у разі дотримання Замовником (позивачем) вимог Закону № 922-VIII між позивачем та ТОВ "Гранд Сервіс Львів" не виникло б жодних договірних правовідносин, оскільки його пропозиція була б відхилена. Отже, не відхилення пропозиції учасника, яка не відповідала встановленим вимогам, є підставою для розірвання договору закупівлі.
10.4. У цьому аспекті скаржник посилається на позицію Верховного Суду, викладену постановах у від 26.10.2022 у справі № 420/693/21, від 10.11.2022 у справі № 200/10092/20-а, від 17.11.2022 у справі № 620/6135/20, де зазначено, що варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі не дотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим. Укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору є підставою для розірвання такого договору.
11. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2023 задоволено клопотання Держаудитслужби України про поновлення строку на касаційне оскарження судових рішень у цій справі та відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду від 28.02.2024 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
13. Від ТОВ "Гранд Сервіс Львів" до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому третя особа просить відмовити в її задоволенні з огляду на необґрунтованість доводів останньої та залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій, які повно встановили обставини цієї справи та дійшли правильних висновків по суті спору.
14. Ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.05.2023 про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримана позивачем 16.05.2023, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням за номером 0102937998756. Правом подати відзив на касаційну скаргу позивач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
15. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
17. Спірні правовідносини пов`язані з встановленням Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в процедурі моніторингу публічної закупівлі послуг з прання медичної білизни (оголошення № UA-2022-01-18-002667-а) невідповідності тендерної пропозиції учасника вимогам тендерної документації в частині документального підтвердження учасником публічної закупівлі досвіду виконання аналогічного договору, визначеного замовником у пункті 3 Додатку 1 до тендерної документації.
18. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлено Законом України "Про публічні закупівлі" (далі - Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
19. Згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.