ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 300/789/23
адміністративне провадження № К/990/23135/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2023 року (головуючий суддя - Микитюк Р.В.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року (головуючий суддя - Ільчишин Н.В., судді: Гуляка В.В., Коваль Р.Й.)
у справі №300/789/23
за позовом депутата Болехівської міської ради Івано-Франківської області ОСОБА_1
до Болехівського міського голови Яцинина Івана Васильовича
про визнання протиправними та скасування рішення.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 02 березня 2023 року депутат Болехівської міської ради Івано-Франківської області Юсип А.Л. звернувся в суд з вказаним позовом, у якому просить визнати протиправними та скасувати розпорядження Болехівського міського голови:
- від 07 лютого 2023 року №23-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №03-25/23 "Про скасування рішення виконавчого комітету Болехівської міської ради від 22 вересня 2022 року №109 "Про роботу головного спеціаліста, еколога відділу житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, екології та благоустрою міськвиконкому за 2021 рік та І півріччя 2022 року",
- від 07 лютого 2023 року №24-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №02-25/23 "Про скасування рішення виконавчого комітету Болехівської міської ради від 26 травня 2022 року №47 "Про внесення змін до бюджету Болехівської міської територіальної громади на 2021 рік",
- від 07 лютого 2023 року №25-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №07-25/23 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Болехівської міської ради Ігоря Герецького",
- від 07 лютого 2023 року №26-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №01-25/23 "Про розпуск виконавчого комітету Болехівської міської ради",
- від 07 лютого 2023 року №27-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №04-25/23 "Про затвердження Регламенту Болехівської міської ради VIII демократичного скликання в новій редакції",
- від 07 лютого 2023 року №28-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII скликання від 04 лютого 2023 року №08-25/23 "Про звільнення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Болехівської міської ради Івана Івашківа",
- від 07 лютого 2023 року №29-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №06-25/23 "Про звільнення заступниці міського голови з питань діяльності виконавчих органів Ілони Калитин",
- від 07 лютого 2023 року №30-р "Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №05-25/23 Про затвердження пропозицій та звіту роботи тимчасової контрольної комісії, створеної рішенням Болехівської міської ради від 21 грудня 2021 року №21-16/21" та визнати протиправною бездіяльність Болехівського міського голови, яка полягає у непідписанні та незабезпеченні набуття чинності рішень позачергової XXV сесії Болехівської міської ради від 04 лютого 2023 року.
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2023 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
3. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовну.
4. Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Закриваючи провадження у адміністративній справі суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядження міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження.
6. Як установили суди попередніх інстанцій, позивач, як депутат Болехівської міської ради Івано-Франківської області оскаржує розпорядження Болехівського міського голови про зупинення рішення сесії міської ради.
7. При цьому, суди попередніх інстанцій врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 травня 2022 року у справі №824/609/19-а та від 12 вересня 2022 року у справі №727/8953/17, відповідно до яких розпорядження сільського, селищного, міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження.
8. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що провадження у такій справі підлягає закриттю.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Незважаючи на те, що в прохальній частині касаційної скарги позивач ставить питання лише про скасування постанови суду апеляційної інстанції, яка погодилась з висновком суду першої інстанції, зі змісту касаційної скарги вбачається, що скаржник не погоджується і з рішенням суду першої інстанції.
10. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що висновок суду першої інстанції ґрунтується виключно на позиціях, викладених у постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі №813/5033/17, від 19 лютого 2020 року у справі №2а-2378/11 та від 23 червня 2020 року у справі №461/11571/15-а, що прийняті при інших фактичних обставинах справи та не є тотожними з цією справою. Жодна з цих справ не стосувалась порядку оприлюднення та набуття чинності нормативно-правових актів, а тільки суті обґрунтувань та позицій голови ради, викладених в розпорядженнях про зупинення дії рішень ради.
11. Скаржник вважає, що позиція, викладена в ухвалі суду першої інстанції, сформована виключно на твердженнях, викладених відповідачем в клопотання від 27 березня 2023 року, що в свою чергу є порушенням статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
12. Судом не вивчено матеріали позову та не наведено обґрунтувань щодо підстав закриття конкретного провадження, а проведено виключно поверхневий аналіз та взято до уваги клопотання відповідача.
13. Також судом не враховано позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 27 квітня 2020 року у справі №381/329/17, в якій мав місце розгляд, а також апеляційний та касаційний перегляд адміністративної справи щодо оскарження вето голови ради. Тобто, не мало місце закриття провадження у справі на підставі статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
14. Скаржник зазначає, що в апеляційній скарзі звертав увагу суду на те, що судом першої інстанції невірно трактовано його позицію як позивача, не взято до уваги те, що ним не оскаржується зміст розпоряджень Болехівської міської ради, а саме процес прийняття та набуття чинності даних розпоряджень, процес внесення рішень на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень та відповідно їх відхилення.
15. Однак, позиція суду апеляційної інстанції за своїм змістом була аналогічна позиції суду першої інстанції, суд не дослідив в повному обсязі матеріали справи та доводи, наведені ним, виніс постанову, ґрунтуючись на поверхневому аналізі наданих доказів.
16. Скаржник зазначає, розпорядження Болехівського міського голови є предметом позову, оскаржуються у зв`язку з порушенням міським головою Іваном Яцининим процесуальних норм прийняття, введення в дію та оприлюднення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування і виключно в процесуальній частині прийняття таких нормативно-правових актів. Жодних позицій щодо оскарження змісту чи форми самих обґрунтувань, викладених міським головою, висловлено не було.
17. На думку скаржника, спірні розпорядження і на офіційному сайті Болехівської міської ради, і ті, що надіслані депутатам на електронні скриньки, не містили жодних підписів, печаток, чи інших форм, які б засвідчували справжність документів, були оприлюднені без печатки і підпису Болехівського міського голови. Окрім того, вони були розіслані з електронної адреси: ІНФОРМАЦІЯ_1, яка за даними офіційного веб-сайту Болехівської міської ради, є електронною скринькою секретаря Болехівської міської ради Ігоря Герецького, натомість адресою електронної пошти Болехівського міського голови є: mvk@bolekhiv-rada.gov.ua.
18. Відповідно, ставиться під сумнів чинність вказаних документів. Відсутні також підтвердження того, що дані акти є офіційними, а не проєктами розпоряджень Болехівського міського голови, або ж підробкою документів суб`єкта владних повноважень - Болехівського міського голови Івана Яцинина.
19. Управлінські документи установи за їх назвою, формою та складом реквізитів повинні відповідати уніфікованим формам, які встановлюються національними стандартами нормативно-правовими актами. Перелік класів управлінських документів визначається Національним класифікатором НК 010:2021, затвердженим наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 12 березня 2021 року №526.
20. Зазначає, що пунктами 56-66 Інструкції з діловодства у виконавчому комітеті Болехівської міської ради, передбачено погодження (візування) документа. Однак, жодних погоджень на актах, що є предметом спору - розпорядженнях Болехівського міського голови Івана Яцинина немає.
21. Оскільки акти, що є предметом спору не підписані, та не посвідчені печаткою Болехівської міської ради, то фактично, немає жодних доказів їх правомірності, проте є реальним перешкоджанням набуття чинності законних рішень Болехівської міської ради, прийнятих депутатами Болехівської міської ради на позачерговій 25 сесії, яка відбулася 04 лютого 2023 року. Фактично ці дії є прямим перешкоджанням депутатській діяльності, порушенням прав та інтересів депутатів, як повноважних представників Болехівської міської територіальної громади, визначених Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
22. Тому, на думку скаржника спірні розпорядження міського голови повинні були бути перевірені адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття. Суд не взяв до уваги порушення процедури їх прийняття, що вплинуло на законність та легітимність розпоряджень.
23. При цьому, скаржник зазначає, що аналогічні висновки містить постанова Верховного Суду від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19.
24. Крім цього, посилається на постанову Верховного Суду від 25 липня 2019 року в справі №826/13000/18, в якій зазначено, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
25. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
26. Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.
27. Враховуючи наведені вище позиції та відсутність будь-якого аналізу змісту позовної зави з боку судів, скаржник вважає, що оскаржувані рішення в цій справі порушують його право на справедливий судовий розгляд, захист прав та інтересів судом, визначених статтею 55 Конституції України та частиною першою статті 6 Конвенції про захист прав та основоположних свобод.
28. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на безпідставність та необґрунтованість касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні, а законні рішення судів попередніх інстанцій залишити в силі.
29. Зазначив, що практика Верховного Суду зводиться до того, що розпорядження міського голови про зупинення рішень міської ради, прийняті в порядку частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні не можуть бути предметом міського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.