ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/1859/22
адміністративне провадження № К/990/10573/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мацедонської В. Е.,
суддів - Білак М.В., Губської О.А.,
розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/1859/22
за позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, за участю третьої особи - Вищої школи адвокатури Національної асоціації адвокатів України - про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Шейко Т.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Пилипенко О.Є., суддів Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, просив:
- визнати протиправними і нечинними з моменту прийняття слова "виключно для адвокатів свого регіону", які містяться в абзаці "є операторами підвищення кваліфікації, які не потребують акредитації, виключно для адвокатів свого регіону" пункту 12, а також пункти 18, 19, 20, пункт 2 розділу IV "Перехідні положення" Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03 липня 2021 року № 63.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач вказував на те, що оскаржуваними пунктами Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03 липня 2021 року № 63 на адвокатів України було покладено обов`язок щороку проходити "заходи з підвищення кваліфікації" в обсязі необхідному для отримання достатньої кількості "балів". Позивач уважає вказані пункти Порядку протиправними, оскільки Рада адвокатів України не мала права зобов`язувати адвокатів на вчинення цих дій і не мала повноважень приймати рішення з цими пунктами. Так, в Законі України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" відсутній обов`язок підтверджувати періодично свою кваліфікацію, зокрема, шляхом отримання "балів", а тому покладання такого обов`язку на адвокатів не відповідає вимогам вказаного Закону.
3. Позивач вказує на те, що спірним Порядком передбачається, що заходи з підвищення кваліфікації не є безкоштовними, деякі з них, дійсно, проводяться без додаткової оплати адвоката, проте загалом вони є платними. Встановлення для адвоката обов`язку звертатися до Вищої школи адвокатури за платним отриманням балів має характер "збору" - адже кожен адвокат зобов`язаний періодично сплачувати на користь Національної асоціації адвокатів України (в особі Вищої школи адвокатури) регулярні платежі для отримання "балів", які є умовою перебування адвоката в статусі адвоката. Проте, Рада адвокатів України не має права запроваджувати для адвокатів будь-які внески чи збори які не передбачені законом. У зв`язку з цим, позивач посилається на те, що запровадження Радою адвокатів України обов`язку проходити платні курси підвищення кваліфікації мало характер покладання на адвокатів обов`язку сплачувати обов`язкові платежі, тому прийняття цього рішення здійснено без наявності відповідних повноважень у Ради адвокатів України.
4. Також позивач зазначає про те, що у Законі України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" відсутній пункт, який би уповноважував Раду адвокатів України ухвалювати порядок підвищення кваліфікації адвокатів, отже це підтверджує відсутність у відповідача повноважень щодо покладення на адвокатів обов`язку періодично проходити заходи з підвищення кваліфікації і отримувати "бали".
5. Крім того позивач вказує на дискримінаційний характер оскаржуваного Порядку за ознакою того, коли особа набула статусу адвоката: ті особи, які є адвокатами мають більш привілейоване становище, вони зобов`язані отримувати бали в меншому обсязі, проте, "молоді адвокати" не просто змушені отримувати більше балів, але вони також зобов`язані пройти "модульний курс", який є не безкоштовним. Однак, Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не містить розмежування адвокатів на власне адвокатів і "молодих адвокатів", а тому Рада адвокатів України не діяла з дотриманням принципу рівності адвокатів перед законом. У зв`язку з цим, позивач уважає рішення Ради адвокатів України протиправним та дискримінаційним. Також, на думку позивача, є дискримінаційним встановлення Радою адвокатів України обмеження за якого він, як адвокат, місце проживання якого зареєстроване у Полтавській області, має право проходити заходи підвищення кваліфікації лише у Раді адвокатів Полтавської області, оскільки вказана рада проводить не так багато семінарів, щоб позивач зміг отримати достатню кількість балів, а тому це суттєво обмежує його права як адвоката, у зв`язку з чим він не може проходити підвищення кваліфікації в радах інших областей.
6. Позивач уважає незаконним оскаржуване рішення, оскільки воно не було оприлюднено у будь-якому офіційному джерелі, що вказує на неможливість набрання ним чинності з моменту його прийняття.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення Ради адвокатів України про затвердження Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України в повній мірі відповідає вимогам Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Статуту, затвердженого рішенням звітно - виборного з`їзду адвокатів України від 09.06.2017, Положення про Раду адвокатів України, затвердженого Установчим з`їздом адвокатів України від 17.11.2012.
9. Суди дійшли висновку про те, що доводи позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів є припущенням, не містять обґрунтування негативного впливу спірних рішень Ради адвокатів України на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать лише про незгоду позивача зі змістом частини тексту пункту 12 Порядку, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.
10. Щодо обґрунтування позивача про можливість недобору безкоштовних балів за певний рік, суди вказували на те, що суд захищає порушене право на момент звернення до суду, а не те, яке можливо буде порушене у майбутньому.
11. За висновками судів попередніх інстанцій, пункт 18 Порядку не містить ознаки дискримінації. Суди звертали увагу на те, що навчання за професійними програмами не передбачає складання іспитів, створення навчального продукту "Молодий адвокат" спрямовано допомогти краще адаптуватися до нової професії, модулі можуть містити інструментарій для закріплення здобутих знань. Також суди виходили з того, що пункт 19 Порядку не містить жодних дискримінаційних ознак в розумінні Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні", на які посилається позивач.
12. Стосовно пункту 2 розділу IV Перехідних положень Порядку, відповідно до якого даний Порядок вступає в дію з моменту його прийняття, то судами вказано на те, що позивачем не доведено, яким саме чином даний пункт порушує його права, оскільки введення в дію певного акта з конкретно визначеної дати жодним чином не позбавляє будь-якого суб`єкта, до якого цей акт застосовується, на його оскарження протягом терміну чинності такого акта.
13. У зв`язку з наведеним суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач довів правомірність оскаржуваних положень нормативно-правового акта з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
15. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
16. Скаржник у касаційній скарзі зазначає про те, що Верховному Суду слід сформувати висновок про те, чи має право Рада адвокатів України на підставі пункту 2.3.3 Статуту Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України", затвердженого рішенням звітно-виборного з`їзду адвокатів України 2017 року від 09 червня 2017 року, та пункту 1.31 Положення про Раду адвокатів України, затвердженого Установчим з`їздом адвокатів України від 17.11.2012 видавати нормативно-правові акти наступного змісту: "Пункт 20 Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України. Всі адвокати, за виключенням адвокатів, зазначених у пункті 19 цього порядку, зобов`язані підвищувати кваліфікацію адвоката на рівні 10 годин на рік (10 залікових балів)". Касатор посилається на те, що повноваження Ради адвокатів України визначені у статті 55 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" і там відсутні вказівки на те, що Рада адвокатів України має повноваження зобов`язувати адвокатів проходити періодичні заходи підвищення кваліфікації, або має право "деталізувати" положення статті 21 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" у своїх актах.
17. Також скаржник посилається на те, що оскаржуючи спірне рішення Ради адвокатів України він доводив, що воно має дискримінаційний характер, оскільки містить норми дискримінаційного характеру за ознаками місця проживання адвоката, а також за ознакою дати набуття особою статусу адвоката. У цьому відношенні апеляційний суд визнав, що пункти 12, 18 і 19 оскаржуваного рішення не мають дискримінаційного характеру. Верховний Суд не формував висновок з цього питання, у зв`язку з цим позивач уважає, що є потреба сформувати такий висновок. Скаржник зазначає, що законодавство України передбачає єдиний статус адвоката це означає, що усі адвокати рівні у своїх правах і обов`язках. У спірній постанові апеляційний суд не пояснив яку легітимну мету і для чого переслідує неоднакове ставлення до адвокатів за їх територіальним місцем реєстрації і за датою набуття ними статусу адвоката. Також касатор посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку доказам, які були ним долучені до матеріалів справи, а саме - відповіді із декількох рад адвокатів регіонів, які підтверджували ті факти, що позивач намагався зареєструватись на безоплатні заходи підвищення кваліфікації у Хмельницькій і Волинській областях, але йому було відмовлено, бо він зареєстрований у місті Полтава.
18. Крім того касатор вказує на необхідність формування Верховним Судом висновку щодо умов, за яких адвокат чи інша зацікавлена особа має (набуває) право на оскарження у судовому порядку рішень Ради адвокатів України, що мають нормативно-правовий характер. Так, апеляційний суд вказав, що спірними положеннями Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України не порушуються конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, в той час як незгода позивача з указаними приписами порядку не є тотожним захисту порушенню права, свободи чи інтересу, в розумінні норм КАС України. Проте, у справі 816/2353/17 у якій позивачем також було оскаржено рішення Ради адвокатів України, що мало нормативно-правовий характер, суди задовольнили позов та не перевіряли порушення його прав і свобод та не порушували питання про те, чи набув позивач право на оскарження рішення просто за фактом того, що є учасником врегульованих ним правовідносин.
ІV. Позиція інших учасників справи
19. Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
20. Вища школа адвокатури Національної асоціації адвокатів України надіслала до суду заперечення, в яких просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
21. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А., ухвалою від 06 квітня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року.
22. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є обґрунтування скаржником наявності підстав для касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
23. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року №166/0/78-24 (у зв`язку з тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В.), визначено новий склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Губська О. А.
24. Ухвалою Верховного Суду від 28 лютого 2024 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 29 лютого 2024 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
25. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, рішенням Ради адвокатів України від 03 липня 2021 року № 63 затверджено в новій редакції "Порядок підвищення кваліфікації адвокатів України". Цим порядком, зокрема, на адвокатів України покладено обов`язок щороку проходити "заходи з підвищення кваліфікації" в обсязі необхідному для отримання достатньої кількості "балів".
Серед іншого, це положення передбачає:
" 12. Ради адвокатів регіону:
- є операторами підвищення кваліфікації, які не потребують акредитації, виключно для адвокатів свого регіону.
18. Адвокати, до досягнення ними 3-х річного адвокатського стажу зобов`язані пройти Модульну програму "Молодий адвокат", яку розробляє та реалізовує Вища школа адвокатури НААУ.
19. Адвокати, які набули статусу адвоката, протягом перших трьох років своєї адвокатської діяльності зобов`язані підвищити свій професійний рівень на рівні 48 годин з яких не менше 16 годин - щороку. У разі отримання свідоцтва на право заняття адвокатською діяльністю у другому півріччі відповідного року, такий адвокат має право отримати меншу кількість балів у першому році отримання свідоцтва, за умови, що загальна кількість балів за 3 роки становитиме не менше 48 годин.
20. Всі адвокати, за виключенням адвокатів, зазначених у пункті 19 цього порядку, зобов`язані підвищувати кваліфікацію адвоката на рівні 10 годин на рік (10 залікових балів).
IV. Перехідні положення
2. Даний Порядок вступає в дію з моменту його прийняття".
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
26. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Частиною 3 статті 2 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 5 липня 2012 року № 5076-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 5076-VI, з метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
29. Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 21 Закону № 5076-VI під час здійснення адвокатської діяльності адвокат зобов`язаний підвищувати свій професійний рівень.
30. Відповідно до частини 1 статті 43 Закону № 5076-VI адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
31. Відповідно до частини 1 статті 45 Закону № 5076-VI Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об`єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.
32. Згідно із пунктом 3 частини 2 статті 45 Закону № 5076-VI Національна асоціація адвокатів України забезпечує високий професійний рівень адвокатів України.
33. Частиною 3 статті 45 Закону № 5076-VI встановлено, що Національна асоціація адвокатів України є юридичною особою та діє через організаційні форми адвокатського самоврядування, передбачені цим Законом.
34. Статтею 46 Закону № 5076-VI передбачено організаційні форми адвокатського самоврядування, до яких входить Рада адвокатів України.
35. Відповідно до частини 1 статті 55 Закону № 5076-VI у період між з`їздами адвокатів України функції адвокатського самоврядування виконує Рада адвокатів України.
36. Повноваження і порядок роботи Ради адвокатів України визначаються цим Законом та положенням про Раду адвокатів України, що затверджується з`їздом адвокатів України.
37. Частиною четвертою статті 55 Закону № 5076-VI визначено, що Рада адвокатів України: 1) складає порядок денний, забезпечує скликання та проведення з`їзду адвокатів України; 2) визначає квоту представництва, порядок висування та обрання делегатів конференції адвокатів регіонів, з`їзду адвокатів України; 3) забезпечує виконання рішень з`їзду адвокатів України; 4) здійснює організаційне, методичне, інформаційне забезпечення ведення Єдиного реєстру адвокатів України, здійснює контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України та надання витягів з нього; 5) затверджує регламент конференції адвокатів регіону, положення про раду адвокатів регіону, положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, положення про ревізійну комісію адвокатів регіону, положення про комісію з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги; 6) встановлює розмір та порядок сплати щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування, забезпечує їх розподіл і використання (якщо з`їздом адвокатів України прийнято рішення про сплату щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування та визначено напрями їх використання); 7) визначає розмір відрахувань кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури на забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури; 8) сприяє діяльності рад адвокатів регіонів, координує їх діяльність; 9) сприяє забезпеченню гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних і соціальних прав адвокатів; 10) приймає рішення про розпорядження коштами і майном Національної асоціації адвокатів України відповідно до призначень коштів і майна, визначених статутом Національної асоціації адвокатів України та рішеннями з`їзду адвокатів України; 11) розглядає скарги на рішення, дії чи бездіяльність рад адвокатів регіонів, їх голів, скасовує рішення рад адвокатів регіонів; 12) визначає друкований орган Національної асоціації адвокатів України; 13) забезпечує ведення офіційного веб-сайту Національної асоціації адвокатів України; 14) виконує інші функції відповідно до цього Закону та рішень з`їзду адвокатів України.
38. Відповідно до приписів пункту 1.31 Положення про Раду адвокатів України, затвердженого Установчим з`їздом адвокатів України 17 листопада 2012 року (зі змінами), Рада адвокатів України, окрім іншого, визначає порядок та форми підвищення кваліфікації адвокатами, здійснює методичне керівництво та організовує підвищення кваліфікації адвокатів.