ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 380/7527/20
адміністративне провадження № К/9901/48075/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргою Золочівської міської ради
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 (головуючий суддя Підлісна І.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 (головуючий суддя Гінда О.М., судді Большакова О.О., Ніколін В.В.)
у справі №380/7527/20
за позовом Золочівської міської ради Львівської області
до ОСОБА_1
про зобов`язання вчинити дії
та за зустрічним позовом ОСОБА_1
до Золочівської міської ради Львівської області,
виконавчого комітету Золочівської міської ради
про скасування рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Золочівська міська рада Львівської області (далі - ЗМР) звернулася до суду з позовом, в якому просила зобов`язати ОСОБА_1 демонтувати огорожу, встановлену на АДРЕСА_1 .
2. Обґрунтовано позов тим, що 23.03.2020 відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, житлово-комунального господарства та захисту довкілля Золочівської районної адміністрації Львівської області видав гр. ОСОБА_1 будівельний паспорт № 8-20 - "Реконструкція з розширенням садибного будинку (індивідуального будинку)" на АДРЕСА_1 . На підставі вищезгаданого будівельного паспорта № 8-20 відповідач розпочала реконструкцію з розширенням належного їй на праві приватної власності житлового будинку. Під час обстеження земельної ділянки комісією було встановлено порушення містобудівного законодавства у сфері благоустрою.
В межах, наданих законом повноважень, 13.07.2020 виконавчий комітет ЗМР прийняв рішення № 1330, яким зобов`язав гр. ОСОБА_1 (Відповідачку) демонтувати незаконно встановлену огорожу по АДРЕСА_1 . ЗМР було здійснено заходи зі самоврядного контролю, встановлено факт порушень державних будівельних норм, державних стандартів та санітарних норм України, Правил благоустрою та утримання територій у м. Золочеві. Виконавчим комітетом ЗМР прийнято рішення про усунення вище перелічених порушень, зобов`язано Відповідачку - гр. ОСОБА_1 демонтувати огорожу на АДРЕСА_1 .
3. ОСОБА_1 подано зустрічну позовну заяву, у якій просила визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету ЗМР від 13.07.2020 № 1330 "Про усунення порушень державних будівельних норм України".
4. Вказує, що будь-які порушення з боку ОСОБА_1 при зведенні огорожі архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил відсутні. Відповідачами не надано жодного доказу щодо наявності обмежень чи-то обтяжень в користуванні земельною ділянкою, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер 4621810100:02:005:0026, що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності, внаслідок чого вимоги суб`єкта владних повноважень є безпідставними та не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.
5. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 в задоволенні позову ЗМР до ОСОБА_1 про демонтаж незаконно встановленої огорожі відмовлено повністю.
5.1. Зустрічний позов ОСОБА_1 до виконавчого комітету ЗМР, ЗМР про визнання протиправним та скасування рішення задоволено повністю.
5.2. Рішення виконавчого комітету ЗМР від 13.07.2020 №1330 "Про усунення порушень державних будівельних норм України" визнано протиправним та скасовано.
6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 змінено шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
6.1. У решті рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 у справі №380/7527/20 залишено без змін.
7. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
7.1. ОСОБА_1 відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 177512134 та № 177509916, на праві приватної власності належать земельна ділянка та житловий будинок, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 . Вказане нерухоме майно відповідачка набула у власність 14.08.2019 на підставі договорів купівлі-продажу, посвідчених приватним нотаріусом Золочівського нотаріального округу Львівської області Швець Ольгою Володимирівною.
7.2. Відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, житлово-комунального господарства та захисту довкілля Золочівської районної адміністрації Львівської області 23.03.2020 видав гр. ОСОБА_1 будівельний паспорт № 8-20 - "Реконструкція з розширенням садибного будинку (індивідуального будинку)" на АДРЕСА_1 .
7.3. На підставі вказаного будівельного паспорта № 8-20 відповідач розпочала реконструкцію з розширенням належного їй на праві приватної власності житлового будинку.
7.4. Розпорядженням міського голови м. Золочева № 2 від 13.07.2020 "Про створення комісії по обстеженню земельної ділянки на АДРЕСА_1" на підставі статті 20 Закону України "Про охорону земель", статей 187, 189 Земельного кодексу України, статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" створено комісію по обстеженню земельної ділянки на АДРЕСА_1 у складі посадових осіб міської ради.
7.5. Цього ж дня зазначеною комісією проведено обстеження земельної ділянки та складено Акт обстеження земельної ділянки на АДРЕСА_1, згідно висновків якого встановлено, що "Огорожа на АДРЕСА_1 встановлена з порушенням вимог державних будівельних норм, а саме: п.п. 6.1.34 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 № 104. Дана огорожа встановлена всупереч будівельному паспорту № 8-20 "Реконструкція з розширенням садибного будинку (індивідуального будинку)" на АДРЕСА_1, виданому 23.03.2020, яким влаштування елементів благоустрою, в тому числі огорожі, не передбачено.
7.6. Виконавчим комітетом ЗМР від 13.07.2020 винесене оскаржуване рішення № 1330 "Про усунення порушень державних будівельних норм України", яким встановлено факт порушення містобудівного законодавства в частині порушення державних будівельних норм та стандартів, самочинного, без отримання дозволу зведення огорожі, що є порушенням Правил благоустрою та ОСОБА_1 надано термін на демонтаж огорожі - до 18.00 години 14.07.2020.
8. Відмовляючи у задоволенні позову Золочівської міської ради Львівської області та задовольняючи зустрічний позов ОСОБА_1, суд першої інстанції погодився з твердженням ОСОБА_1, що:
- здійснюючи заходи самоврядного контролю за використанням та охороною земель, комісії по обстеженню земельної ділянки на АДРЕСА_1, виходячи за межі своїх повноважень, перевірило відповідність забудови на земельній ділянці державним будівельним нормам та стандартам, фактично здійснивши заходи архітектурно-будівельного контролю.
- дії по обстеженню земельної ділянки на АДРЕСА_1 провадились без участі та без повідомлення власника земельної ділянки, що унеможливило для ОСОБА_1 надати свої міркування, заяви та клопотання, та призвело до винесення неправомірного рішення від 13.07.2020 № 1330 "Про усунення порушень державних будівельних норм України".
- паркан не належить до об`єктів самочинного будівництва, а тому застосування до нього норм самочинного будівництва та вирішення питання про його знесення, як самочинно збудованого нерухомого майна, є неможливим.
9. Суд апеляційної інстанції, змінюючи мотиви рішення суду першої інстанції, вказав, що рішення від 13.03.2020 №1330 спрямоване на забезпечення контролю у сфері благоустрою, при цьому назва цього рішення не змінює самого змісту, яке прийняте у межах самоврядних повноважень щодо контролю у сфері благоустрою. Суд також заперечив щодо необхідності розміщення на сайті міської ради інформації стосовно присутніх на засіданні виконавчого комітету, результатів голосування щодо окремих питань. Суд зазначив, що зведення на земельній ділянці тимчасових будівель без влаштування фундаментів, зокрема, парканів, не потребує дозвільних документів, однак це питання не встановлювалось ЗМР під час прийняття рішення від 13.03.2020 №1330. Відзначено й те, що 13.07.2020 було створено комісію з перевірки, проведено обстеження земельної ділянки, складено акт та винесено оскаржене рішення, яким зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати огорожу до 18:00 14.07.2020. При цьому ОСОБА_1 не було повідомлено про обстеження належної їй земельної ділянки, чим порушено її право на подачу пояснень та доказів щодо правомірності встановлення огорожі, та, у разі самочинного будівництва, достатнього часу для добровільного виконання вимог оскарженого рішення.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
10. ЗМР подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021, позов ЗМР - задовольнити, а у задоволенні зустрічного позову ОСОБА_1 - відмовити.
10.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Скаржник стверджує про неврахуванням судом апеляційної інстанції, при ухваленні оскаржуваного судового рішення, висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16.07.2019 у справі №520/8970/18. Також зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 6.1.34 ДБН Б.2.2-12:2019 у подібних правовідносинах.
На думку ЗМР судами не були розглянуті її вимоги щодо демонтажу огорожі, встановленої всупереч положенням законодавства. Також зазначає, що судами попередніх інстанцій не була надана оцінка правомірності встановлення огорожі на земельній ділянці ОСОБА_1 . Вказує на те, що до предмету позову не входили питання державного архітектурно-будівельного контролю, натомість скаржником реалізовувались самоврядні повноваження у сфері благоустрою.
11. Відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надсилала.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
12. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
13. Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
14. У статті 1 №3038-VI містяться наступні визначення термінів: містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.
15. За змістом частини 2 статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
16. Відповідно до пункту 2 частини 3 статті 6 Закону №3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, в тому числі, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
17. Згідно з частиною 1 статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
18. У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво (частини 1, 2 статті 38 Закону №3038-VI).
19. Отже, Законом №3038-VI передбачено проведення виконавчими органами перевірок за дотриманням містобудівного законодавства. Поряд з цим, Законом визначено і порядок знесення самочинно збудованих об`єктів.
20. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначає Закон України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 №2807-IV
21. У частині першій статті 1 вказаного Закону наведено визначення термінів, які у ньому вживаються, зокрема: благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля;
утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об`єктів благоустрою;
заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.
22. Згідно із статтею 3 Закону №2807-IV система благоустрою населених пунктів включає:
1) управління у сфері благоустрою населених пунктів;
2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів;
3) організацію благоустрою населених пунктів;
4) стандартизацію і нормування у сфері благоустрою населених пунктів;
5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів;
6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів;
7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.
23. Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів, і спрямовується на створення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, збереження і охорону навколишнього природного середовища, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення (частина 2 статті 4 Закону №2807-IV).
24. За приписами частини 1 статті 5 цього ж Закону управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
25. Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів визначені статтею 10 Закону №2807-IV.
26. Відповідно до частини 1 названої статті до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:
1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;
2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;
3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);
4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
27. Окрім цього, за змістом частини 2 статті 10 Закону №2807-IV здійснення заходів з благоустрою населених пунктів належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а саме:
1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях;
3) організація місць відпочинку для населення;
4) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів;
5) здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо;
6) визначення місць стоянок транспортних засобів та майданчиків для паркування на об`єктах благоустрою;
7) визначення графіків роботи зовнішнього освітлення території;
8) визначення на об`єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень;
9) залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
10) визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об`єктів благоустрою;
11) визначення в установленому порядку розміру відшкодувань юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища;
12) інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
13) участь у проведенні щорічного всеукраїнського конкурсу "Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку";
14) видача дозволу на порушення об`єктів благоустрою у випадках та порядку, передбачених цим Законом.
28. Згідно з частинами 1, 2 статті 13 Закону №2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів належать:
1) території загального користування:
а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;
б) пам`ятки культурної та історичної спадщини;
в) майдани, площі, бульвари, проспекти;
г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки;
ґ) пляжі;
д) кладовища;
е) інші території загального користування;
2) прибудинкові території;
3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;
4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.
29. Відповідно до статті 23 Закону №2807-IV до об`єктів благоустрою території житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, на яких розміщені об`єкти житлової забудови, громадські будівлі та споруди, інші об`єкти загального користування.
Благоустрій території житлової та громадської забудови здійснюється з урахуванням вимог використання цієї території відповідно до затвердженої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також установлених будівельних норм, державних стандартів, норм і правил.
30. Об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством (частина 1 статті 14 Закону №2807-IV).