П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2024 року
м. Київ
Справа № 990/222/23
Провадження № 11-188заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/222/23 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08.11.2023 (судді Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишов О. О., Яковенко М. М.),
УСТАНОВИЛА:
1. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1. ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якій просила:
- визнати протиправними дії Комісії щодо надання неповної та недостовірної інформації, яка міститься в листі від 05.09.2023, на її інформаційний запит від 01.09.2023;
- зобов`язати ВККС надати повну та достовірну інформацію на інформаційний запит від 01.09.2023 з урахуванням висновків суду.
1.2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що 01.09.2023 на підставі Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) звернулася до ВККС з інформаційним запитом щодо її рішення від 21.10.2019 № 862/дс-19, яким Вищій раді правосуддя рекомендовано ОСОБА_2 для призначення на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області.
1.3. Позивачка доводить, що ВККС, відповідаючи на її інформаційний запит (лист Комісії від 05.09.2023 № К-1662/23), надала неповну та недостовірну інформацію, оскільки у відповіді зазначено про обставини щодо надання рекомендації для призначення ОСОБА_2 на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області, тоді як в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зареєстровано Звенигородський районний суд. Тобто, на думку позивачки, такої юридичної особи, як Звенигородський районний суд Черкаської області не існує, а відтак відповідач приховав той факт, що 21.10.2019 Комісією було прийнято рішення № 862/дс-19, яким Вищій раді правосуддя рекомендовано ОСОБА_2 для призначення на посаду судді неіснуючої юридичної особи (суду).
Посилаючись на положення статей 1, 5, 3, 12, частини першої статті 13, статті 16 Закону № 2939-VI, позивачка стверджує, що відповідач порушив її право на отримання публічної інформації як достовірної та повної.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.1. Касаційний адміністративний суд рішенням від 08.11.2023 відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позову.
2.2. Суд першої інстанції виходив з того, що відповідач в установлений законом строк надав повну та достовірну інформацію, яка була у його розпорядженні та яку просила надати ОСОБА_1 в інформаційному запиті від 01.09.2023. Надана Комісією інформація з окреслених позивачкою у запиті питань щодо підстав надання рекомендації для призначення ОСОБА_2 на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області повністю відповідає фактичним обставинам та зазначеній в офіційних документах інформації стосовно суду, на посаду судді в якому була надана рекомендація.
2.3. Суд відхилив довід позивачки, що інформація у відповіді ВККС на її запит є недостовірною (цей довід позивачки полягав у тому, що в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зареєстрована юридична особа - Звенигородський районний суд, а юридичної особи з назвою "Звенигородський районний суд Черкаської області" не існує), зазначивши, що офіційна назва суду "Звенигородський районний суд" відповідає, зокрема, даним свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи - вказаного суду. Зазначення ж в офіційних документах, у тому числі у рішенні Комісії від 21.10.2019 № 862/дс-19, поряд з офіційною назвою "Звенигородський районний суд" словосполучення "Черкаської області" не змінює назви суду, а лише є додатковою ідентифікуючою ознакою, яка визначає приналежність цього суду до певної адміністративно-територіальної одиниці.
3. Короткий зміст апеляційної скарги
3.1. ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу на рішення Касаційного адміністративного суду від 08.11.2023, в якій просить скасувати це рішення й ухвалити нове про задоволення її позову.
3.2. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка (відповідно до тексту апеляційної скарги) зазначає, що суд першої інстанції, встановивши, що офіційна назва "Звенигородський районний суд" відповідає даним свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи, фактично встановив, що ВККС призначила ОСОБА_2 на посаду неіснуючої юридичної особи. Зробивши висновок, що зазначення в офіційних документах поряд з офіційною назвою "Звенигородський районний суд" словосполучення "Черкаської області" не змінює назви суду, а лише є додатковою ідентифікуючою ознакою, яка визначає приналежність цього суду до певної адміністративно-територіальної одиниці, Касаційний адміністративний суд в рішенні від 08.11.2023, однак, не застосував жодної норми матеріального права, яка передбачає таку подібність.
3.3. Згідно з доводами, наведеними в апеляційній скарзі, суд першої інстанції не застосував до спірних правовідносин норми статей 80, 81, 83, 90 Цивільного кодексу України, про необхідність застосування яких позивачка зазначала в позовній заяві.
3.4. Крім того, позивачка посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, доводячи, що суд необ`єктивно підійшов до оцінки обставин щодо її неявки в судове засідання, призначене на 08.11.2023, визнавши її неявку безпідставною та розглянувши справу без її участі. Судове засідання з розгляду справи, призначене на 25.10.2023, не відбулося через перебування судді, який входив до колегії суддів, у відпустці, про що її (позивачку) було повідомлено телефонограмою від 23.10.2023. Оскільки ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18.10.2023 було відкрито провадження за її апеляційною скаргою на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 02.10.2023 у цій же справі та витребувано справу, у неї були передбачувані очікування, що Касаційний адміністративний суд направив справу до Великої Палати Верховного Суду для розгляду апеляційної скарги [довід щодо передбачуваного очікування позивачка наводить на обґрунтування поважних підстав своєї неявки в судове засідання, призначене на 08.11.2023].
4. Рух апеляційної скарги
4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10.01.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду від 08.11.2023, а ухвалою від 01.02.2024 призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
5. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивачки
5.1. ВККС у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду в рішенні від 08.11.2023 щодо підстав для відмови в задоволенні позову, законності та обґрунтованості цього рішення.
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду
6.1. Велика Палата Верховного Суду відповідно до встановлених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) меж апеляційного перегляду справи дослідила наявні у справі докази, перевірила обґрунтованість наведених в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводів і дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
6.2. Статтею 34 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
6.3. Ця конституційна норма знайшла розвиток у нормах Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII), статтею 5 якого передбачено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
6.4. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та до інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом № 2939-VI.
6.5. Відповідно до статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Суду як джерело права.
6.6. Згідно зі статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів…Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
6.7. У практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) склався усталений підхід, що доступ до публічної інформації охороняється статтею 10 Конвенції (до прикладу, рішення ЄСПЛ від 10.07.2006 у справі "Співдружність матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія" (Sdruzeni Jihoceske Matky v. Czech Republic), заява № 19101/03; від 14.04.2009 у справі "Угорське об`єднання громадських свобод проти Угорщини" (Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary), заява № 37374/05; від 26.05.2009 у справі "Кенеді проти Угорщини" (Kenedi v. Hungary), заява № 31475/05).
6.8. У рішенні у справі "Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11) Велика палата ЄСПЛ узагальнила практику Суду у справах, спір в яких стосувався права особи на доступ до публічної інформації, та виокремила такі чотири порогові критерії, відповідно до яких обмеження доступу до інформації може оцінюватися як втручання у реалізацію свободи вираження поглядів: 1) мета запиту на інформацію (розкриття інформації повинно надати доступ до питань, що становлять суспільний інтерес і тим самим забезпечити участь в управлінні державними справами); 2) характер запитуваної інформації (інформація повинна становити предмет загального суспільного інтересу); 3) роль запитувача інформації у її наступній передачі громадськості (критерій дає змогу встановити, чи особа бажає отримати доступ до інформації з метою інформування громадськості в якості "сторожового пса" демократії); 4) стан готовності та доступності запитуваної інформації (критерій дозволяє оцінити, чи може відмова в наданні інформації вважатись втручанням у свободу отримувати та передавати інформацію).
6.9. Згідно зі статтею 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
6.10. Доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
6.11. Відповідно до статті 12 вказаного Закону суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
6.12. Розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
6.13. Частиною першою статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
6.14. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга цієї статті).
6.15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
6.16. Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (частини перша, четверта статті 20 Закону № 2939-VI).
6.17. Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС (частини перша - третя статті 23 зазначеного Закону).
6.18. Відповідно до наведених правових норм ВККС, отримавши запит позивачки на інформацію від 01.09.2023, зобов`язана була протягом встановленого Законом № 2939 - VI строку надати на нього відповідь, повідомивши інформацію, якої стосувався запит і яка була отримана (створена), відображена на відповідних носіях (задокументована) та знаходилась у розпорядженні Комісії у зв`язку з виконанням законодавчо визначених повноважень, а у разі відсутності запитуваної інформації - надати запитувачу (позивачці) обґрунтовану відповідь щодо такої відмови, роз`яснивши порядок її оскарження.
6.19. Встановлені у справі обставини дають підстави виснувати, що ВККС не порушила норми Закону № 2939-VI щодо розгляду і відповіді на запит позивачки.
6.20. Так, у справі встановлено, що ОСОБА_1 01.09.2023 звернулась до ВККС з інформаційним запитом, у якому просила надати інформацію щодо підстав прийняття Комісією рішення від 21.10.2019 № 862/дс-19, яким Вищій раді правосуддя рекомендовано ОСОБА_2 для призначення на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області, за обставин, що Звенигородський районний суд Черкаської області не зареєстрований у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
6.21. ВККС листом від 05.09.2023 № К-1662/23 на інформаційний запит позивачки надала відповідь, зміст якої склала інформація про реорганізацію місцевих загальних судів із посиланням на нормативно-правові акти, на підставі яких здійснюється відповідна реорганізація. У відповіді також повідомлялося, що, оскільки на день ухвалення рішення від 21.10.2019 № 862/дс-19 Звенигородський районний суд Черкаської області продовжував здійснювати визначені Законом України "Про судоустрій і статус суддів" повноваження, враховуючи результати кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді (рішення Комісії від 30.09.2019 № 853/ко-19), Комісія дійшла висновку про надання рекомендації для призначення ОСОБА_2 на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області та вирішила рекомендувати ОСОБА_2 для призначення на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області.
6.22. Позивачка звернулася до суду, оскільки вважає дії ВККС щодо надання інформації на її запит від 01.09.2023 протиправними, посилаючись на те, що Комісія надала неповну та недостовірну інформацію. При цьому позивачка зазначає, що Комісія в листі від 05.09.2023 № К-1662/23 надала інформацію щодо рішення від 21.10.2019 № 862/дс-19 про рекомендацію Вищій раді правосуддя ОСОБА_2. для призначення на посаду судді Звенигородського районного суду Черкаської області, тоді як в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зареєстрована юридична особа - Звенигородський районний суд, а такої юридичної особи, як Звенигородський районний суд Черкаської області, не існує.
6.23. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово в своїх постановах, застосовуючи частину першу статті 1 Закону № 2939-VI, зазначала про такі обов`язкові ознаки публічної інформації, як документованість, створення (отримання) інформації суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх повноважень або знаходження у володінні цього суб`єкта з інших підстав. Розпорядник публічної інформації зобов`язаний надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована (відображена на матеріальних носіях) (див. близькі за змістом висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.02.2021 у справі № 9901/22/20 (пункт 53), від 19.10.2023 № 9901/337/21 (пункт 23)).