ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 200/13144/21
адміністративне провадження № К/990/5896/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/13144/21
за позовом керівника Покровської окружної прокуратури в інтересах Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до товариства з обмеженою відповідальністю "Покровський комбікормовий завод" про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Донецької обласної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року (суд у складі головуючого судді - Галатіної О.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Казначеєва Е.Г., суддів: Гайдара А.В., Міронової Г.М.,)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Покровської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся в інтересах держави в особі Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Покровський комбікормовий завод" (далі - відповідач), в якому просив:
- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю "Покровський комбікормовий завод" протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку місцевого значення з охоронним № 3062-Дн "Михайлівський млин", розташовану за адресою:Донецька область, Покровський район, с. Михайлівка, вул. Шкільна, 104б, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що на території Покровського району Донецької області розташований об`єкт культурної спадщини - механізований млин, який перебуває у приватній власності ТОВ "Покровський комбікормовий завод". У 2017 році відділом культури Покровської районної державної адміністрації на адресу відповідача направлено лист, яким повідомлено про внесення зазначеного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток культури та про необхідність укласти охоронний договір. У серпні 2021 року директору ТОВ "Покровський комбікормовий завод" особисто вручено повідомлення щодо внесення механізованого млину до Державного реєстру нерухомих пам`яток культури та про необхідність укласти охоронний договір.
Проте, станом на час звернення до суду з цим позовом відповідач не здійснював дій щодо укладання охоронного договору, що створює ризики руйнування, пошкодження або втрати такого об`єкту.
У позові прокурор вказав, що уповноважений орган з питань додержання вимог законодавства з охорони культурної спадщини є Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради. Проте, він з відповідним позовом до суду не звертався, що свідчить про його бездіяльність.
На думку прокурора, пред`явлення ним позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог законодавства щодо збереження об`єкта культурної спадщини.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року, яка залишена без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, позовну заяву повернуто.
4. Судові рішення обгрунтовані тим, що прокурор не довів належними і допустимими доказами, що уповноважений орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з цим позовом до адміністративного суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Заступник керівника Донецької обласної прокуратури 08 лютого 2022 року звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку про підміну прокурором органу, уповноваженого на виконання відповідних функцій. Оскільки, позов подано прокурором після неодноразового звернення до Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради з листами-повідомленнями про фактичні обставини виявлених порушень та пропозицією вжити заходи щодо захисту інтересів держави, а саме притягнення до відповідальності за ухилення власника об`єкту культурної спадщини від підписання охоронного договору. Натомість Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради не вживав, протягом тривалого часу, дій щодо звернення до суду з відповідним позовом та повідомив прокуратуру. Що в нього відсутні кошти на сплату судового збору.
Прокурор наполягає, що даний позов подано з метою недопущення того, щоб інтереси держави залишились незахищенними та виконуючи субсидіарну роль. Керуючись приписами статті 131-1 Конституції України, статтями 23, 24 Закону України "Про Прокуратуру", статтею 53 КАС України.
Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 лютого 2022 року визначено склад колегії суддів: ОСОБА_1 (головуючий суддя), Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
6. Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 13 червня 2023 року, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку", згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2023 року № 1723-к (№1723/0/5-23) "Про відрахування судді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду", проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив, що не перешкоджає касаційному перегляду вказаного судового рішення.
Верховний Суд ухвалою від 27 лютого 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 28 лютого 2024 року.
ІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Згідно із статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частини третя, четверта статті 53 КАС України визначають, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Частина четверта статті 23 КАС України, серед іншого, передбачає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, дійшла наступних висновків:
"Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вирішила, що наведені положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб".
Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.