ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 160/10264/23
адміністративне провадження № К/990/37682/23
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №160/10264/23
за позовом Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Благоустрій" про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року (суд у складі головуючого судді Букіної Л.Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Лукманової О.М., суддів Білак С.В., Дурасової Ю.В.) у справі №160/10264/23
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2023 року Керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до Кам`янської міської ради (далі по тексту - відповідач), третя особа: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Благоустрій" (далі по тексту - третя особа, КП "Благоустрій"), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення ХХІ сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради №952 від 22 грудня 2017 року "Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, позовну заяву повернуто заявнику.
Рішення судів мотивовані тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
Суди дійшли висновку, що керівник Кам`янської окружної прокуратури звертається до суду з цим позовом фактично в інтересах Державної регулярної служби України, представники якої не позбавлені права звернутись до суду з позовом самостійно, якщо вважають, що Кам`янською міською радою порушуються чи порушені права громади.
У разі не звернення до суду самостійно, Державна регуляторна служба України не позбавлена права звернутися до прокурора про представництво в суді законних інтересів держави у особі Державної регуляторної служби України, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у разі порушення інтересів держави у сфері здійснення державної регуляторної політики або надати згоду на таке представництво в суді.
Територіальна громада м. Кам`янське не є ані державним органом, ані органом місцевого самоврядування, а тому керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області не може подавати позов в її інтересах, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року по справі №160/10264/23 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга мотивована тим, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства слугує меті захисту суспільного інтересу, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор звертаючись з таким позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правові позиції Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 26 червня 2019 року по справі №587/430/16-ц та постанові Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року по справі №260/1814/21, щодо правового статусу прокурора та застосування прокурором представницьких повноважень в суді у зв`язку із відсутністю на це повноважень у державних органів.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 листопада 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року у справі №160/10264/23.
5. Верховний суд ухвалою від 26 лютого 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 27 лютого 2024 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
7. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Згідно статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
8. Законом України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тому, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
9. Отже, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
10. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі №260/1692/21.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Згідно частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
11. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для повернення позовної заяви, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.
Тому, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);