ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 520/12040/2020
адміністративне провадження № К/9901/28828/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року (суддя Бадюков Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (колегія у складі суддів Русанової В.Б., Жигилія С.П., Перцової Т.С.)
у справі № 520/12040/2020
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Харківбудсервіс"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
про визнання протиправними та скасування постанов.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У вересні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківбудсервіс" (далі -ТОВ "Харківбудсервіс"; позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (Інспекція ДАБК; відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанови відповідача від 18.02.2020:
- № 10/494/0/250-20-П про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 189 180 грн;
- № 9/493/0/250-20-П про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 75 672 гривень.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами встановлено, що на підставі направлень для проведення планового (позапланового) заходу від 15.01.2020 №46-н, від 04.02.2020 №114-н з 21.01.2020 по 05.02.2020 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської проведено позапланову перевірку щодо дотримання ТОВ "Харківбудсервіс" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої складено акт № 46/114-А від 05.02.2020.
3. В акті перевірки № 46/114-А від 05.02.2020 зазначено, що проектною документацією передбачено забудову земельної ділянки, що не була відведена для цієї мети та на яку відсутні правовстановлюючі документи, що є порушенням п. 5 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466. Відповідно до договору купівлі-продажу нерухомого майна ННХ 357480 від 03.09.2019 земельна ділянка, на якій розташоване нерухоме майно (вул. Миколи Міхновського, 21), не перебуває у власності. Проектування об`єкта здійснено без отримання вихідних даних, а саме: без отримання технічних умов у повному обсязі та без врахування планувальних обмежень містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, крім того завдання на проектування, склад та оформлення проектної документації не відповідають вимогам законодавства.
4. 05.02.2020 на підставі акта перевірки Інспекцією складено приписи №46/114-Пр-У, №46/114-3 та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
5. У протоколі від 05.02.2020 зазначено про порушення ТОВ "Харківбудсервіс" п. 11 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме, що у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 09.01.2020 №ХК 061200090778 на об`єкт: "Реконструкція нежитлової будівлі лі. "Б-1" під будівлю побутового обслуговування з офісними приміщеннями по вул. Миколи Міхновського, 21 у м. Харкові" наведено недостовірні дані щодо земельної ділянки та затвердженої проектної документації.
6. У протоколі від 05.02.2020 зазначено про порушення ТОВ " Харківбудсервіс" абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність"; ч. 1, ч. 10 ст. 29, абз. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; абз. 2 ст. 5 Закону України "Про основи містобудування; п. 4, абз. 1 пп. 4.1, абз. 1 пп. 4.2, абз. 1 п. 9, п. 20 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45; п. 3.17, абз. 1 п. 4.1, п. 4,3, додатків Б, Д ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво"; ДБН В.2.2-40:2018 "Інклюзивність будівель і споруд"; ДСТУ Б. А.2.4-4:2009 "Основні вимоги до проектної та робочої документації"; п. 5, п. 11 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, а саме, що проектувальником ТОВ "Харківбудсервіс" проектну документацію "Реконструкція нежитлової будівлі літ. "Б-1" під будівлю побутового обслуговування з офісними приміщеннями по вул. Миколи Міхновського, 21 у м. Харкові" для виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва, розроблено з порушеннями вимог законодавства, вихідних даних для проектування об`єкту містобудування, будівельних норм, стандартів і правил, у тому числі не створено безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.
7. У протоколах також зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 12 год. 00 хв. 18.02.2020 у приміщенні Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради за адресою: 61003, м. Харків, пров. Соборний, 1, каб. 205.
8. 18.02.2020 за результатами розгляду справи про правопорушення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської винесено:
- постанову №9/493/0/250-20-П, якою ТОВ "Харківбудсервіс" визнано винним за порушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 75672 гривень;
- постанову №10/494/0/250-20-П, якою ТОВ "Харківбудсервіс" визнано винним за порушення, передбаченого абз. 2 ч.1 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 189180 грн.
9. Не погоджуючись з постановами відповідача, позивач звернувся до суду.
ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позивач покликався на порушення порядку проведення позапланової перевірки, передбаченого Порядком від 23.05.2011 №553, стверджував, що його позбавлено можливості за результатами перевірки отримати та ознайомитися з актом перевірки від 05.02.2020; подати в письмовій формі пояснення, зауваження або заперечення.
Уповноважена особа позивача не була присутня під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки його не повідомлено про перевірку. Тобто позивач не був присутній при перевірці не через свою недобросовісну поведінку, а через поведінку самого відповідача.
В акті перевірки від 05.02.2020 №46/114-А відповідач вказав порушення, які не відповідають дійсності та не підтверджуються матеріалами справи. Зокрема, з техпаспорту на нежитлову будівлю "Б-1" вбачається, що реконструкція будівлі здійснюється в межах існуючого фундаменту будівлі, тобто реконструкція не передбачала вихід за межі існуючого фундаменту будівлі та забудову земельної ділянки, а тому посилання відповідача на нібито таке порушення є безпідставним та надуманим. Тому зазначення в оскаржуваній постанові №9/493/0/250-20-П від 18.02.2020 про те, що позивач у повідомленні про початок будівельних робіт №ХК061200090778 від 09.01.2020 навів недостовірні дані щодо земельної ділянки є безпідставним та необґрунтованим.
Позивач стверджує, що його не було повідомлено про час та місце розгляду справ (на 18.02.2020), що позбавило його права на захист, надання пояснень щодо суті правопорушень та зауважень.
Навіть протоколи від 05.02.2020, за наслідками розгляду яких були винесені оскаржувані постанови від 18.02.2020, не було отримано позивачем. Уперше про їх зміст позивач дізнався лише 07.09.2020.
На час розгляду справи 18.02.2020 у Відповідача не було відомостей щодо отримання/неотримання повідомлень про розгляд вказаних справ, проте відповідач все одно розглянув вказані справи. При цьому зазначення у протоколах від 05.02.2020 про те, що суб`єкт містобудування відмовився приймати участь у підписанні протоколу 05.02.2020 не відповідає дійсності, відповідач не надав доказів того, що представник ТОВ "Харківбудсервіс" відмовився від підписання та отримання протоколів від 05.02.2020. Неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанови у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірною, та такою, що винесена з порушенням встановленої процедури.
Оскаржувані постанови від 18.02.2020 не містять викладу обставин справи щодо конкретно вчинених позивачем порушень, а лише загально зазначається про порушення вимог законодавства, вихідних даних для проектування об`єкту містобудівельних норм, стандартів і правил. Що саме (які саме фактичні порушення) стали підставою для накладення штрафу - в постановах не вказано. Відповідач не зазначив конкретних положень Закону та Порядку, які конкретизують інкриміновані порушення, зокрема, щодо земельної ділянки та належно затвердженої проектної документації у Постанові не вказано, що саме було вказано недостовірно відносно належно затвердженої проектної документації, тобто чи це взагалі порушення всієї проектної документації, чи якісь конкретно порушення.
11. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, посилаючись на законність та правомірність оскаржуваних постанов від 18.02.2020.
Позивач вважається попередженим про початок позапланової перевірки, оскільки Інспекцією своєчасно розміщено на офіційному веб-сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету (https://www.city.kharkov.ua/ʼ) в розділі "Документи ДАБК" інформацію про проведення позапланових перевірок Інспекцією. Для забезпечення участі суб`єкта містобудування та отримання документів, необхідних для належного проведення перевірки, Інспекцію повідомлено ТОВ "Харківбудсервіс" про проведення перевірки листом від 22.01.2020, який отримано ТОВ "Харківбудсервіс" 27.01.2020. Під час виходів на об`єкт перевірки 24.01.2020 та 04.02.2020 посадовою особою Інспекції було вручено ОСОБА_1 направлення Інспекції від 15.01.2020 № 46-Н та від 04.02.2020 № 114-Н.
В останній день позапланової перевірки складено акт від 05.02.2020 № 46/114-А та два протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.02.2020. Відповідні документи містять відмітку, що суб`єкт містобудування відмовився взяти участь у їх підписанні 05.02.2020. Позивач не з`явився в останній день перевірки 05.02.2020 до Інспекції, що свідчить про відмову від підписання та отримання вказаних документів, позивач зобов`язаний був з`явитися до Інспекції.
Вищевикладені акт та протоколи надіслано на адресу позивача засобами поштового зв`язку ПАТ "Укрпошта" 06.02.2020, відправлення №6100352517158, примірники вказаних документів повернуто до Інспекції 02.03.2020 у зв`язку із закінченням терміну зберігання. Позивач не отримав зазначених вище документів, що стали підставою для притягнення його до відповідальності, але це не свідчить про порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю процедури проведення перевірки.
У призначений для розгляду справи час, 18.02.2020 представники позивача до Інспекції не з`явились. 18.02.2020 Інспекцією винесено оскаржувані постанови, які направлено позивачу поштою. Вказані постанови від 18.02.2020 складені у відповідності до форми та вимог вищезазначених нормативно-правових актів, оскільки містять суть правопорушення та нормативно-правові акти, які порушені позивачем.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.02.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, позов задоволено.
13. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт вчинення правопорушення є недоведеним, оскаржувані постанови не містять зазначення норми права, які порушені позивачем; норм, на підставі яких його притягнуто до відповідальності; зазначені в судовому засіданні відповідачем обставини, щодо порушення позивачем вимог законодавства, не викладені ні в постановах, ні в протоколах, ні в акті перевірки. Крім того, відповідачем порушена процедура проведення перевірки та розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки ці події відбулися за відсутності позивача, без його належного повідомлення про час та місце розгляду справ про порушення у сфері містобудівної діяльності.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Інспекція ДАБК подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
15. В обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що апеляційним судом:
(а) застосовано пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 без врахування висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеного у постанові від 23.12.2019 у справі №826/5856/16, а саме, що відповідно до п. 13 Порядку № 553 участь суб`єкта містобудування під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролює виключно його правом, а не обов`язком.
Реалізація суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю безпосередньо залежить від обізнаності (повідомлення) останнього про намір відповідного органу або його посадових осіб щодо проведення перевірки і з`ясування цього питання як необхідної передумови для притягнення особи до відповідальності.
Представник позивача був ознайомлений з направленням на проведення позапланової перевірки від 15.01.2020 та від 04.02.2020, тобто був обізнаний про безпосереднє проведення перевірки, знав про місце, дату та час, коли необхідно з`явитися для оформлення та ознайомлення з матеріалами перевірки, чого не зробив.
Водночас, у разі, якщо суб`єкт містобудування був належним чином та своєчасно повідомлений про здійснення перевірки і достеменно знав про термін проведення перевірки, однак, маючи об`єктивну можливість, не направив у визначений у направленні день уповноваженого представника до Інспекції для підписання та отримання документів, складених за результатами проведення такої перевірки, це слід кваліфікувати як свідоме ухилення суб`єкта містобудування від виконання обов`язку підписати та отримати такі документи, а тому це не може бути підставою для визнання перевірки незаконною.
Крім того, акт, приписи та протоколи надіслано на адресу позивача засобами поштового зв`язку ПАТ "Укрпошта" 06.02.2020, відправлення № 6100352517158, проте примірники цих документів повернуто адресату 02.03.2020 у зв`язку із закінченням терміну зберігання.
(б) застосовано п. 3 Порядку № 244 без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 03.10.2018 у справі № 210/954/17, стосовно застосування положень щодо повідомлення суб`єкта містобудування про час і місце розгляду справи.
У цій постанові Верховним Судом зроблено висновок: "враховуючи те, що відповідачем виконано свій обов`язок щодо повідомлення позивача про час і місце розгляду справи шляхом направлення на адресу останнього акта перевірки, протоколу та припису, а також те, що зазначене поштове відправлення не вручено адресату з незалежних від відповідача причин, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що відповідачем дотримано процедури накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та, як наслідок, необґрунтованості доводів позивача в цій частині позову."
(в) застосовано норму права, а саме п. 9 Порядку № 553 без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04.11.2020 у справі № 0940/2191/18 та в постанові від 03.10.2018 у справі № 210/954/17, стосовно присутності суб`єкта містобудування під час проведення перевірки та реалізації органами державного архітектурно-будівельного контролю своїх повноважень.
Судом апеляційної інстанції всупереч цим висновкам Верховного Суду, зроблено висновок, що отримання та ознайомлення з направленнями жодним чином не свідчить про факт здійснення перевірки за участю представника ТОВ "Харківбудсервіс".
(г) висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані постанови не містять у повній мірі обставин, установлених під час розгляду справи, на думку відповідача, є помилковими. При винесенні та складанні постанов від 18.02.2020 Інспекцією в повній мірі дотримано вимоги наказу Мінрегіонбуду від 15.05.2012 № 240 щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості відповідних актів. У цих постановах міститься інформація про суть правопорушення, посилання на конкретні норми актів, вимоги яких порушено та на норми Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", якими передбачена відповідальність за такі порушення.
16. Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу звертає увагу на те, що посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №210/954/17, в якій суд не встановив підстав для скасування рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю, прийнятих за наслідками проведення перевірки за обставин не отримання документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, є безпідставними, оскільки ця постанова ухвалена за інших фактичних обставин, ніж у цій справі. У справі № 210/954/17 суб`єкт містобудування відмовився від отримання документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, тоді як в даному випадку позивач не відмовлявся від їх отримання та взагалі був відсутній при їх складанні.
Суди під час вирішення спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому мають враховуватися висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.11.2019 у справі № 815/1570/16, від 06.12.2019 у справі № 804/7725/17, від 24.12.2019 у справі № 360/403/19, від 20.02.2020 у справі № 161/15661/16-а.
Позивача взагалі не було повідомлено про час та місце розгляду справ (на 18.02.2020) про порушення у сфері містобудівної діяльності, що позбавило його права на захист, надання пояснень щодо суті правопорушень та зауважень. Протокол від 05.02.2020 за наслідками якого винесено постанову № 10/494/0/250-20-П від 18.02.2020 та протокол від 05.02.2020 за наслідками якого винесено постанову № 9/493/0/250-20-П від 18.02.2020 не було отримано позивачем взагалі, і вперше про їх зміст позивач дізнався лише 07.09.2020.
Посилання на постанову Верховного Суду від 04.11.2020 у справі № 0940/2191/18 є безпідставним, оскільки у цій справі було встановлено, що позапланова перевірка на об`єкті будівництва щодо дотримання ТОВ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, була проведена в присутності його керівника, який відмовився підписувати та отримувати примірники акта, протоколу та припису. Натомість у справі, що розглядається, відповідач не відмовився підписувати та отримувати примірник акта та протоколів.
Також у відзиві на касаційну скаргу процитовано висновки судів попередніх інстанцій, з якими представник позивача погоджується у повній мірі, та просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
18. Згідно ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судами положень п. 9, пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 та п. 3 Порядку № 244, що зумовило, на думку скаржника, необґрунтованість висновків судів про порушення відповідачем встановленого порядку проведення перевірки та розгляду справи про порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.
20. За змістом ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
21. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
22. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553, в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
23. За змістом п. 7 вказаного вище Порядку однією з підстав для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
24. Відповідно до п. 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
25. Згідно пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
26. Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.