ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 280/3841/21
адміністративне провадження № К/990/32224/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №280/3841/21
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2
до Виконавчого комітету Запорізької міської ради
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет" Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву"
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 (головуючий суддя: Конишева О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 (колегія у складі: головуючого судді: Білак С.В., суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду із позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, в якому позивачі просили:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ;
- зобов`язати Виконавчий комітет Запорізької міської ради організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2, ОСОБА_1, із посиланням на підпункт 11 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в України" (далі - Закон № 280/97-ВР), зазначили, що до відання Виконкому Запорізької міськради належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, проте відповідач на звернення ОСОБА_1 повідомив, що втручання у господарську діяльність ТОВ "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет" (Забудовник) виходить за межі його повноважень, що, на думку позивачів, свідчить про його бездіяльність.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, задовольнив позовні вимоги.
4. Верховний Суд постановою від 16.11.2022 касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради задовольнив частково. Скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022 у справі №280/3841/21. Справу №280/3841/21 за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет", Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву", про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
5. За результатами нового розгляду Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 27.03.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, задовольнив позовні вимоги.
6. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що алгоритм дій відповідача повинен був полягати у організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва, розробленням планів, порядків, встановленням обмежень та приписів, що спрямовані на вирішення проблемних питань та подолання кризової ситуації щодо даних об`єктів будівництва, законотворчі ініціативи, тобто спрямування дій на реальні пошуки механізмів добудови об`єктів незавершеного будівництва. Відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання. У відповідача було достатньо часу, щоб реалізувати хоча б частину із поставлених під час засідань робочої групи питань для реального вирішення проблеми. Саме тому, суд зробив висновок про протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в утриманні від реалізації повноважень, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, у зв`язку з неможливістю забудовника продовжувати будівництво.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що на сьогоднішній день відсутній чіткий нормативно-правовий порядок, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій в розумінні організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків. Саме тому, відповідач самостійно запровадив власні внутрішні процедури, про які неодноразово зазначав в ході розгляду справи. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що відповідачем створена відповідна робоча група з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків. Вказана робоча група проводила засідання, надавала доручення, складала алгоритм вирішення питання добудови житлових будинків через утворення ЖБК, заміни забудовника та ін. Тобто, відповідач не вчиняв бездіяльність, про яку зазначили суди першої та апеляційної інстанції.
Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що на Виконавчий комітет Запорізької міської ради розповсюджуються делеговані повноваження, відповідно до яких покладено обов`язок здійснення контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, а також контроль за будівництвом.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Вказану касаційну скаргу зареєстровано в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями у цій справі визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023.
12. Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанції, Запорізьким регіональним управлінням "Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" укладено Кредитні договори з ОСОБА_2 та ОСОБА_1, за якими Кредитор зобов`язується надати Позичальнику грошові кошти на будівництво Житла (Будинок АДРЕСА_3 ), що будується згідно Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно, укладених між ТОВ "ІБК "РАССВЕТ та позивачами.
14. З боку ОСОБА_2 укладено: Договір-купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №61/76/18 від 24.05.2018; Кредитний Договір №0806201808 від 21.06.2018; Додаткову угоду №1 від 08.11.2019 про продовження терміну здачі в експлуатацію до 01.10.2020; Додатковий договір №1 від 30.04.2020 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу; Додатковий договір №2 від 26.04.2021 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми 6оргу.
15. З боку ОСОБА_1 укладено: Договір-купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №101/77/18 від 29.01.2018; Кредитний Договір №0802201802 від 15.02.2018; Додатковий договір №1 від 02.07.2020 до кредитного договору.
16. За вищезазначеними Договорами купівлі-продажу Продавець (TOB "ІБК "РАССВЕТ") зобов`язується передати у власність Покупцеві (позивач 1, позивач 2) об`єкт будівництва (Будинок АДРЕСА_3 ), майнові права на квартири передаються у разі внесення договірної вартості майнових прав у зазначену в Договорах купівлі-продажу дату. Відповідно до пункту 3.1.1. Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно строк здачі в експлуатацію Об`єкта будівництва зазначений - "до 31.05.2019р". Однак, в обумовлений термін, визначений Договором, будинок не був зданий в експлуатацію.
17. За Договорами купівлі-продажу неодноразово укладалися додаткові угоди із зазначенням продовження строку введення в експлуатацію будинків та встановлення пільгового періоду щодо сплати основного боргу за кредитними договорами.
18. Покупцям, після багаточисельних письмових вимог, було надано графік виконання будівельних робіт з липня 2017 року до жовтня 2020 року, але зазначений обсяг робіт відповідно до графіку за проміжок час з 2017 року по жовтень 2019 року не відповідає дійсності, тому що фактично ці роботи не виконані.
19. 10.03.2020 було здійснено виїзний захід щодо перевірки дотримання графіку будівництва, на якому були присутні представники ініціативної групи з боку Покупців ( ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3 ). Під час перевірки встановлено, шо будівництво взагалі не ведеться.
20. 03.07.2020 Ініціативною групою складено акт огляду будівництва (Будинок АДРЕСА_3 ), яким зафіксовано, що з моменту попередньої перевірки 10.03.2020 на будівництві нічого не змінилось, будівництво не ведеться.
21. Акт перевірки направлений до Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву", на що жодних спростувань чи заперечень не надходило.
22. Відповіддю на звернення ініціативної групи Запорізької обласної державної адміністрації від 07.09.2020р. №05-Ко-1169-2 повідомлено, що за результатами обстеження об`єктів будівництва, з`ясовано, що будівництво Будинок АДРЕСА_2, Будинок №76 по вул. Нагнибіди у м. Запоріжжі призупинене.
23. Ініціативна група (звернення за підписом ОСОБА_1 ) письмово звернулась за вирішенням питання до Виконавчого комітету Запорізької міської ради.
24. Серед змісту відповіді Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 04.12.2020 №13927/03-12/01, який має інформативний характер, з описом складної ситуації навколо спірного будівництва, між іншим зазначено що втручання у господарську діяльність TOB "ІБК "РАССВЕТ"" виходить за межі повноважень Запорізької міської ради. Тобто виконання прямих своїх зобов`язань, передбачених чинним законодавством України, щодо організації роботи із завершення будівництва у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, охарактеризовано як втручання у господарську діяльність TOB "ІБК "РАССВЕТ".
25. Заявляючи позовні вимоги до відповідача - виконавчого органу Запорізької міської ради позивачі стверджують, що законодавство покладає на зазначений орган обов`язки з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб. На переконання позивачів, дії відповідача не направлені на досягнення результату, а саме завершення будівництва будинків АДРЕСА_1, АДРЕСА_2 . Вважаючи, що відповідач проявляє протиправну бездіяльність, позивачі подали позов до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
29. Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
30. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР.
31. Згідно із статтею 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
32. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
33. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
34. Згідно із статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
35. За правилами частин першої та другої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
36. Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону № 280/97-ВР).