ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 560/8533/22
адміністративне провадження № К/990/23891/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 560/8533/22 за позовом ОСОБА_1 до Нетішинської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.01.2023 (суддя Божук Д. А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2023 (головуючий суддя Мацький Є. М., судді Сушко О. О., Залімський І. Г.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Нетішинської міської ради (далі також відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Нетішинської міської ради від 27.05.2022 № 23/1439 "Про розгляд звернення ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)";
- зобов`язати Нетішинську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її у власність орієнтовною площею 0,0500 га для будівництва і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована в АДРЕСА_1 .
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що вказана відповідачем в оскаржуваному рішенні причина відмови хоча формально й відповідає частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК), але є припущенним відповідача, не відповідає дійсності, не підтверджена належними та допустимими доказами, оскільки потребує спеціальних знань у галузі геодезії та землеустрою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.01.2023, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2023, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відмова відповідача в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки узгоджується з вимогами закону.
Підставою для такого висновку стала та обставина, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, накладається на межі запроектованої дороги та зону перспективної блокованої забудови, установлені містобудівною документацією "Внесення змін до генерального плану м. Нетішин Хмельницької області", затвердженою рішенням двадцять другої сесії Нетішинської міської ради VII скликання від 23.12.2016 № 22/1122.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.01.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2023, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13.01.2022 у справі № 120/3257/19-а та від 31.08.2022 у справі № 120/3254/19-а.
Вказує позивач і на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, внаслідок чого суди встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
ОСОБА_1 доводить, що для всебічної оцінки підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою судам слід було призначити експертизу.
Нетішинська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328, пункту 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач звернувся до Нетішинської міської ради з заявою від 30.12.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 0,07 га за адресою АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Згідно з витягом з протоколу засідання постійної комісії Нетішинської міської ради VIII скликання з питань містобудування, архітектури, будівництва, благоустрою, земельних відносин та екології від 04.02.2022 № 14 начальник відділу земельних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища виконавчого комітету Нетішинської міської ради пояснила, що проектом рішення пропонується відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її у власність орієнтовною площею 0,0700 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована у АДРЕСА_1, у зв`язку з тим, що розташування земельної ділянки не відповідає містобудівній документації "Внесення змін до генерального плану м. Нетішин Хмельницької області", затвердженої рішенням двадцять другої сесії Нетішинської міської ради VII скликання від 23.12.2016 № 22/1122, а саме: земельна ділянка потрапляє на запроектовану дорогу та ділянку зелені загального користування; будівництво індивідуальних житлових будинків на зазначеній у зверненні ділянці не передбачено.
За результатами розгляду заяви Нетішиньска міська рада прийняла рішення від 11.02.2022 № 19/1352 "Про розгляд звернення ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)", яким відмовила позивачу у надані дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з тим, що місце розташування земельної ділянки не відповідає містобудівній документації, а саме: земельна ділянка потрапляє на запроектовану дорогу та ділянку зелені загального користування. Будівництво індивідуальних житлових будинків на зазначеній у звернені ділянці не передбачено.
У подальшому позивач звернувся до Нетішинської міської ради із заявою від 14.02.2022 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 0,05 га за адресою АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Згідно з витягом з протоколу засідання постійної комісії Нетішинської міської ради VIII скликання з питань містобудування, архітектури, будівництва, благоустрою, земельних відносин та екології від 24.05.2022 року № 16, начальник відділу земельних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища виконавчого комітету Нетішинської міської ради нагадала, що громадянин ОСОБА_1 звертався щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але йому було відмовлено у зв`язку з тим, що згідно з Генеральним планом там запроєктовано дорогу і зелені насадження загального користування. Показала місце розташування земельної ділянки на графічному зображенні. Продовжила, що громадянин ОСОБА_1 звернувся вдруге, зменшив площу земельної ділянки на 0,0500 га, але містобудівна документація від цього не змінилася.
За результатами розгляду вказаної заяви Нетішиньска міська рада прийняла рішення від 27.05.2022 № 23/1439 "Про розгляд звернення ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)", яким відмовила позивачу в надані дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з тим, що місце розташування земельної ділянки не відповідає містобудівній документації "Внесення змін до генерального плану м. Нетішин Хмельницької області", затвердженої рішенням двадцять другої сесії Нетішинської міської ради VII скликання від 23.12.2016 № 22/1122, а саме: земельна ділянка потрапляє на запроектовану дорогу та зелені насадження загального користування. Будівництво індивідуальних житлових будинків на зазначеній у звернені ділянці не передбачено.
Відповідно до Генерального плану міста Нетішин Хмельницької області, затвердженого рішенням двадцять другої сесії Нетішинської міської ради VII скликання від 23.12.2016 № 22/1122, земельна ділянка, з приводу якої позивачем подано заяву (позначено графічно), накладається на межі запроектованої дороги та зелені насадження загального користування.
Відповідно до Плану зонування території м. Нетішин М1:5000, затвердженого рішенням тридцять дев`ятої сесії Нетішинської міської ради VII скликання від 02.03.2018 № 39/2295, дана земельна ділянка накладається на межі запроектованої дороги та в зону перспективної блокованої забудови (позначено графічно).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 3 ЗК (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону (частина перша статті 116 ЗК).
Частинами шостою, сьомою статті 118 ЗК передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.