ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 500/9889/21
адміністративне провадження № К/990/6117/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 500/9889/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 (головуючий суддя Коваль Р. Й., судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель від 26.11.2021 № 1659- ДК/0851Пр/03/01/-21.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав, що відповідач порушив порядок проведення перевірки, встановлений Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), а саме: перевірку було проведено з порушенням строків; позивач не був ознайомлений з підставою для проведення перевірки; копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не вручав; перевірку було проведено без участі позивача, у зв`язку з чим він був позбавлений можливості надати свої зауваження.
Позивач вказував і на те, що згідно з наказом відповідача перевірці підлягало дотримання вимог земельного законодавства при використання конкретно визначеної земельної ділянки (об`єкт перевірки) за кадастровим номером (далі - к. н.) 6125281700:01:001:0413. Проте, державним інспектором було встановлено порушення щодо використання земельних ділянок, які є суміжними із вказаною земельною ділянкою. Будь-яких порушень земельного законодавства щодо використання земельної ділянки, яка була об`єктом перевірки, матеріали перевірки не містять. Відтак, при проведенні заходу державного контролю державний інспектор вийшов за межі питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, що є істотним порушенням вимог частини першої статті 6 Закону № 877-V.
ОСОБА_1 зауважував, що будь-яких відомостей про те, на якій підставі державний інспектор дійшов висновку, що саме позивачем, а не іншою особою допущено порушення вимог земельного законодавства відносно земельних ділянок, які є суміжними із земельною ділянкою, яка була об`єктом перевірки, оскаржувані припис і постанова, як і акти обстеження земельної ділянки та перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не містять. У зв`язку з цим встановлені державним інспектором порушення вимог земельного законодавства не підтверджені жодними об`єктивними відомостями чи доказами та ґрунтуються виключно на припущеннях, що є недопустимим.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25.05.2022 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана із використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, яка стосується порушень, пов`язаних зі знищенням ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101), вкривши площу цієї земельної ділянки щебнем та використовуючи її для складування будівельних матеріалів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про порушення відповідачем порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, зазначивши, що об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача, і порядок проведення такої перевірки регулюється нормами спеціального законодавства, якими є Закон України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV) та Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.
За висновком апеляційного суду, надані відповідачем докази підтверджують вчинення позивачем порушення щодо самовільного зайняття несформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га (у межах установленої огорожі) та площею 0,0250 га (за межами огорожі до земельних ділянок з к. н. 6125281700:01:002:0104; 6125281700:01:001:2904: 6125281700:01:001:0038; 6125281700:01:001:1910) для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого, а також знищення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023, у якій просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права (незастосування норм Закону № 877-V) внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 07.09.2020 у справі № 826/15258/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.
Позивач зазначає, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державними інспекторами ГУ Держгеокадастру, у тому числі шляхом проведення перевірок. При цьому порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за результатами проведення перевірок у цій сфері згідно з нормами статей 9, 10 Закону № 963-IV визначається іншими нормативно-правовими актами. Таким нормативно-правовим актом, на переконання позивача, є саме Закон № 877-V.
Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області подало відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 07.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі листа Управління Служби безпеки України в Тернопільській області від 03.11.2021 № 69/14-3310 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло наказ від 09.11.2021 № 1659-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", пунктом 1 якого передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земельної ділянки, як об`єкта перевірки, за к .н. 6125281700:01:001:0413 по м. Тернопіль.
Надалі до цього наказу внесено зміни згідно з наказами від 23.11.2021 № 1725-ДК (продовжено по 29.11.2021 строк здійснення заходу державного контролю) та від 25.11.2021 № 1752-ДК (в пункті 1 слова "по м. Тернопіль" за замінено словами "на території Великогаївської територіальної громади").
26.11.2021 державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі - державний інспектор) провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за к. н. 6125281700:01:001:0413 на території Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, за результатами чого склав:
- акт обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21;
- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21.
Як свідчить зміст актів, у результаті проведення перевірки державним інспектором установлено, що огорожею із металевої секційної сітки огороджено земельну ділянку загальною площею 0,1911 га, яка вкрита щебеневим покриттям та використовується для складування і реалізації будівельних матеріалів. Указану площу земельної ділянки складають сформовані ділянки: площею 0,0846 га (к. н. 6125281700:01:001:0413) та площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101), а також несформовані земельні ділянки загальною площею 0,0750 га.
Також за межами огорожі до земельних ділянок з к. н. 6125281700:01:002:0104, 6125281700:01:001:2904, 6125281700:01:001:0038, 6125281700:01:001:1910 ОСОБА_1 самовільно зайняв земельну ділянку загальною площею 0,0250 га для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого.
Згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101) належить до земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (землі загального користування, угіддя-пасовище). На цю земельну ділянку установлено обмеження у використанні (охоронні зони навколо інженерних комунікацій площею 0,0079 га та охоронні зони навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи площею 0,0045 га). Крім цього на площу 0,0315 га встановлено земельний сервітут відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, укладеного між Великогаївською сільською радою та ОСОБА_1 . Згідно з цим договором установлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.
За висновком державного інспектора, позивач, не маючи правовстановлюючих документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку чи право користування нею, самовільно зайняв несформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га у межах встановленої огорожі.
Отже, загальна площа самовільно зайнятої земельної ділянки, суміжної із земельною ділянкою з кадастровим номером 6125281700:01:001:0413 на території Великогаївської територіальної громади, становить 0,1000 га (0,0750 га + 0,0250 га).
Під час перевірки також установлено, що позивач своєю діяльністю знищив ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, з них: площею 0,0315 га (к .н. 6125281700:01:002:0101) та загальною площею 0,0750 га (самовільно зайняті ділянки в межах огорожі), вкривши площу цих земельних ділянок щебнем та використовуючи для складування будівельних матеріалів.
За результатами вказаної перевірки державний інспектор виніс припис від 26.11.2021 за № 1659-ДК/0851Пр/03/01/-21 про усунення виявленого порушення вимог земельного законодавства відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України, який було надіслано позивачу засобами поштового зв`язку.
Не погодившись із вказаним приписом, ОСОБА_1 оскаржив його до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої - третьої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги […] у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до абзацу першого частини першої статті 188 ЗК державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга цієї ж статті).
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначає Закон № 963-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
У статті 1 цього Закону було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:
охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Статтею 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону передбачено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.