ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 500/3752/21
адміністративне провадження № К/990/12477/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу освіти Кременецької міської ради (далі - Відділ освіти) на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 (прийняте судом у складі судді Чепенюк О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Шинкар Т.І., суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С.М.) у справі за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Відділ освіти, про визнання протиправним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням Кременецької міської ради змінено тип навчального закладу Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області (далі - Чугалівська гімназія) із закладу середньої освіти на початкову, що порушує права працівників цього закладу освіти, зокрема, в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників тощо. На думку позивача, при прийнятті рішення недотримано процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проекту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення, порушено порядок проведення громадських слухань в частині порядку скликання зборів громадян. Також не була врахована думка громадськості, які висловилися проти перепрофілювання навчального закладу, не повідомлено організацію профспілки за три місяці про реорганізацію закладу освіти, у зв`язку з чим не розглянуто профспілковим комітетом питання про надання згоди на реорганізацію закладу освіти.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.04.2022 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту та щодо розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Суд першої інстанції зазначив, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень. Суд першої інстанції вказав, що питання доцільності функціонування навчального закладу у селі Чугалі було питанням, яке становить суспільний інтерес, а тому, на переконання суду, Кременецька міська рада повинна була підійти до його вирішення більш ґрунтовно та об`єктивно, вирішуючи питання оптимізації мережі навчальних закладів, відповідач мав визначити критерії такої оптимізації, за якими здійснювати відбір навчальних закладів, щодо яких доцільно було б розглядати питання реорганізації та перепрофілювання, зробити повний і змістовний аналіз діяльності усіх навчальних закладів району, і визначити такі навчальні заклади, наслідки від перепрофілювання (реорганізації) яких для місцевої громади були б мінімальними та не суттєвими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.05.2022 Відділ освіти звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Посилається на те, що підставою для звернення до Верховного Суду є пункт 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки судом встановлено обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Зазначає, що до матеріалів справи не додано оригінал чи належну копію рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397, натомість в матеріалах справи наявне рішення невідомого походження, засвідчене адвокатом.
У рішенні вказано, що позивач звертався до суду в інтересах працівників (групи працівників) закладу освіти Чугалівської гімназії, а в матеріалах справи наявна тільки одна заява ОСОБА_1, тобто вона одна зверталася до профспілкової організації із заявою щодо надання юридичного супроводу. Вказана заява була подана не до позовної заяви, а за один день до ухвалення рішення судом 28.10.2021, що викликає сумнів щодо звернення з вказаною заявою до профспілкової організації та про наявність її на дату подання позовної заяви.
Також вказана заява не завірена належним чином, тобто не є допустимим доказом.
Судом першої інстанції не перевірялись повноваження профспілкової організації щодо представництва ОСОБА_1 , підтвердженням того є відсутність довіреності в матеріалах справи.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 у справі №910/9010/17 сформувала правову позицію, відповідно до якої трудовий колектив не має статусу юридичної особи і не може виступати самостійним учасником господарського або цивільного процесу. Відповідно профспілка чи їх об`єднання не може виступати представником трудового колективу у судах адже не можна представляти в суді довірителя, який не наділений процесуальною правоздатністю. У цій постанові вказано, що при зверненні з позовом в інтересах трудового колективу профспілка (їх об`єднання) має вважатись такою, що діє від власного імені.
Зазначена правова позиція судами не взята до уваги.
У матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, що підтверджують повноваження профспілкової організації щодо представництва педагогічних працівників Чугалівської гімназії або ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.
Посилається на те, що Спірне рішення не стосується безпосередньо Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки, в тому числі педагогічних працівників Чугалівської гімназії. Воно прийняте щодо юридичної особи - Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, тобто міська рада реалізувала свої корпоративні права щодо створеної юридичної особи (закладу освіти).
Зазначає, що визначаючи юрисдикцію спору, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 зазначила, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника) якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Подібні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №140/434/19 та від 09.09.2020 у справі №260/91/19.
Посилається також на те, що підставою позову є порушення трудових прав педагогічних працівників.
Вважає, що цей спір має приватно-правовий характер (трудові відносини), виходячи з наступних підстав: позивачем є профспілкова організація, яка звертається за захистом трудових прав педагогічних працівників, зокрема в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників.
Це узгоджується із висновком Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі №559/321/16-ц.
Заявник касаційної скарги також просив передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки порушено правила предметної юрисдикції судом першої інстанції, а судом апеляційної інстанції підтримано вказане порушення.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Відповідач надіслав до Суду письмові пояснення, відповідно до яких підnримує апеляційну скаргу третьої особи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.05.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від ухвалою від 08.06.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 03.05.2023 - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 КАС України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 09.09.2020 у справі № 260/91/19.
Велика Палата Верховного Суду 19.07.2023 постановила ухвалу про прийняття до розгляду справи № 500/3752/21 та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18.01.2024 справа № 500/3752/21 повернута для розгляду колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Повертаючи справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду, виходила з того, що 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.
Справа передана судді-доповідачу 13.02.2024.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.06.2021 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Відповідно до змісту вказаного рішення Кременецькою міською радою вирішено перепрофілювати (зміна типу) та змінити назву Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області з 01.07.2021. Відділу освіти Кременецької міської ради визначено: внести зміни до Статуту та подати на розгляд Кременецькій міській раді Статут Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області, здійснити організаційно-правові заходи, передбачені чинним законодавством у зв`язку із перепрофілюванням (зміна типу) та назви. Директору Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області визначено після затвердження статуту Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області повідомити та подати державному реєстратору необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру відповідних записів.
Вважаючи вказане рішення протиправним, Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулась із позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Згідно з частиною 1 статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Як зазначено Конституційним Судом України у рішенні від 01.04.2010 (справа №1-6/2010) органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до положень статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;
Згідно з частиною 1 статті 17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Відповідно до частини 2 статті 5 Закону України "Про освіту" від 05.09.2017 № 2145-VIII, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 2145-VIII) державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Згідно з статтею 13 Закону № 2145-VIII для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Органи місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць мають право прийняти з урахуванням потреб і пропозицій територіальних громад спільне рішення про організацію здобуття початкової, базової та профільної середньої освіти в закладі освіти (його філії) та забезпечення підвезення здобувачів освіти до нього і у зворотному напрямку.
Відповідно до статті 22 Закону № 2145-VIII юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Освітня діяльність вважається основним видом діяльності, якщо надходження на цей вид діяльності та/або від цього виду діяльності перевищують половину загальних надходжень цієї юридичної особи (фізичної особи - підприємця). Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний. Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти. Заклади освіти діють на підставі власних установчих документів, що затверджуються їх засновниками відповідно до законодавства.
Згідно з частиною 1 статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами. Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.
У статті 66 Закону №2145-VIII закріплені повноваження органів місцевого самоврядування, а саме міські ради, зокрема, засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів.
Так, правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначено Законом України "Про повну загальну середню освіту" від 16.01.2020 № 463-IX, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення (далі - Закон № 463-IX), відповідно до положень статті 1 якого заклад загальної середньої освіти - юридична особа, основним видом діяльності якої є освітня діяльність, що провадиться на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти; засновник закладу загальної середньої освіти (далі - засновник) - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Відповідно до частини 1 статті 56 Закону № 463-IX Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради здійснюють повноваження у сфері загальної середньої освіти, що визначені цим Законом та Законом України "Про освіту", а також інші повноваження відповідно до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих актів.
Органи місцевого самоврядування статтею 53 Закону № 463-IX віднесені до органів управління у сфері загальної середньої освіти. Основними завданнями органів управління у сфері загальної середньої освіти визначено: забезпечення безоплатного здобуття особами повної загальної середньої освіти; прогнозування потреб населення у загальній середній освіті, планування та забезпечення відповідно до компетенції розвитку системи повної загальної середньої освіти та мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення рівного доступу до повної загальної середньої освіти, прав учасників освітнього процесу, підготовки та підвищення кваліфікації педагогічних працівників; забезпечення якості повної загальної середньої освіти.
Відповідно до положень статті 32 Закону № 463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники). Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства. Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради. Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).
Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.
У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.
Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Пунктом 30 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Таким чином, рішення про реорганізацію (перепрофілювання) навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до пунктів 1.1, 1.6 Статуту Чугалівської гімназії, гімназія є закладом загальної середньої освіти ІІ ступеня, має у своїй структурі заклад загальної середньої освіти - початкову школу. Є об`єктом комунальної власності Кременецької міської ради. Засновником, власником закладу освіти є Кременецька міська рада. Рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу освіти приймає його засновник.