РІШЕННЯ
Іменем України
08 лютого 2024 року
м. Київ
справа №800/573/16
адміністративне провадження № П/9901/965/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді Коваленко Н.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., Гімона М.М., Кравчука В.М.,
за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,
учасники справи:
представник позивача Кучерук Н.С.,
представник відповідача Пантюхова Л.Р.,
представники третіх осіб Зарєчний Д.С., Шокун О.В.,
розглянувши у закритому судовому засіданні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, Кабінет Міністрів України, ОСОБА_1, про визнання протиправним з моменту прийняття та скасування Указу в частині,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." (далі також Товариство, ТОВ "М.С.Л.", позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Президента України (далі також відповідач), треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, Кабінет Міністрів України (далі також РНБО, СБУ, КМУ відповідно), ОСОБА_1, у якому, з урахуванням заяви про зміну (уточнення) предмету позову, просило визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати Указ Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 вересня 2016 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію рядка 98 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 вересня 2016 року, яким щодо Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." продовжено дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), застосованих рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 02 вересня 2015 року (із змінами, внесеними рішеннями Ради національної безпеки і оборони України від 17 вересня 2015 року та від 20 травня 2016 року), уведеним в дію Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015, та застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік (далі також спірний, оскаржений Указ).
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, Товариство вказує, що ним не вчинялось жодних дій, які у розумінні норм Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII "Про санкції" могли б свідчити про наявність підстав для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених цим Законом. Тому позивач вважає, що доказів цього у відповідача існувати не може, а у випадку вчинення таких дій це обов`язково потягло б відкриття відповідних кримінальних справ та винесення відповідних вироків за ознаками злочинів проти основ безпеки та підтримки тероризму, проте такі провадження та вироки відсутні.
3. Наголошує, що оскаржене рішення не містить відомостей щодо того, які саме дії та яких саме осіб стали підставою для прийняття рішення про застосування санкцій та продовження їх дії стосовно позивача, а його обґрунтування обмежується виключно цитуванням пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про санкції".
4. У позовній заяві акцентується увага на тому, що у 2016 році Товариство зверталось до Служби безпеки України з заявою стосовно розгляду питання про скасування застосованих до нього санкцій, за результатом розгляду якої та після проведення у зв`язку з цим перевірки, СБУ направила до РНБО пропозицію розглянути це питання. Посилаючись на ці обставини, позивач висловлює переконання у тому, що ініціювавши перед РНБО питання про скасування застосованих до нього санкцій, СБУ тим самим підтвердила відсутність підстав для цього, тобто, на думку ТОВ "М.С.Л.", орган, який ініціював застосування санкцій до позивача, за результатами проведеної перевірки визнав відсутність для цього підстав.
5. Товариство вважає, що оскільки до іноземної особи - кінцевого бенефіціарного власника, під контролем якої воно перебуває ( ОСОБА_2 ), санкції не застосовувались, то й дії цієї особи не могли спричинити застосування санкцій до позивача.
6. За доводами позивача, оскільки підстав для застосування до нього санкцій не існувало взагалі, то й продовження строку їх дії також не ґрунтується на законі. При цьому Товариство підкреслює, що норми Закону України "Про санкції" не наділяють відповідача правом продовжувати дію раніше застосованих санкцій, а тому вважає, що Президент України, видаючи спірний Указ, діяв свавільно, всупереч приписів частини другої статті 19 Конституції України, не в інтересах суспільства й з перевищенням наданих йому повноважень.
7. На думку Товариства, виданий відповідачем й оспорений у цій справі Указ суперечить статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та не містить визначених Європейським судом з прав людини умов як для застосування, так і для продовження дії санкцій, які у цьому випадку зачіпають права ТОВ "М.С.Л." як власника майна. Оскаржений Указ та введене ним у дію рішення РНБО, не свідчать про наявність обґрунтованого пропорційного співвідношення між застосуванням до Товариства санкцій та метою, яка переслідувалась у зв`язку з вжиттям такого заходу для обмеження позивача у власності.
8. Позивач наводить аргументи й про те, що безпідставне, на його переконання, введення відповідачем в дію рішення РНБО про застосування до Товариства санкцій призвело до блокування його діяльності, порушило законні права та інтереси ТОВ "М.С.Л.", у тому числі й право власності, яке гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтею 41 Конституції України.
Позиція інших учасників справи щодо позову та заперечення позивача
9. Відповідач проти задоволення позову заперечує й вважає, що доводи та вимоги Товариства є безпідставними та необґрунтованими.
10. Відзначає, що оскаржений Товариством Указ втратив чинність на підставі Указу Президента України від 15 травня 2017 року № 133, яким введено в дію пункт 666 додатку 1 до рішення РНБО від 27 квітня 2017 року й застосовано санкції до позивача строком на один рік. Цей Указ набрав чинності з дня його опублікування 17 травня 2017 року й втратив чинність у зв`язку з закінченням строку його дії 17 травня 2018 року.
11. Тому відповідач вважає, що з 18 травня 2018 року відбулося повне відновлення законних прав та інтересів позивача й з цього часу предмет спору в цій справі вже відсутній.
12. Ці обставини, на думку відповідача, вказують на наявність самостійних підстав для відмови у задоволенні позову у справі, яка розглядається.
13. Поряд із цим відповідач наполягає на законності оскарженого Указу, оскільки вважає, що у спірних правовідносинах він діяв у межах повноважень, наданих йому статтями 102, 106, 107 Конституції України, на підставі та з дотриманням норм Закону України "Про санкції", за наявності обставин для реалізації таких повноважень.
14. Наголошує, що застосування санкцій відповідає основоположним засадам і цінностям України як суверенної, демократичної, соціальної і правової держави та переслідує легітимну мету, а відсутність у нормах статті 3 Закону України "Про санкції" конкретизованого, вичерпного і чіткого переліку дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, не свідчить про "розмитість" підстав для застосування санкцій, оскільки сфера таких дій широка і вимагає від держави комплексного й безперервного реагування на загрози її безпеці.
15. За позицією відповідача, вищевказана норма достатньо виразно пояснює (визначає), які суспільні відносини підлягають захисту з боку держави від неправомірних посягань та які суспільно - небезпечні діяння має на меті припинити застосування санкцій, чи запобігти їм. Ці положення закону, на думку відповідача, викладені зрозуміло і достатньо передбачувано для того, щоб учасники регламентованих ними правовідносин, у тому числі й позивач, мали змогу визначити характер їх дії та наслідки застосування.
16. Підкреслює, що вказані у законі підстави для застосування санкцій корелюються з їх видами, визначеними у статті 4 Закону України "Про санкції", й у сукупності такі положення законодавства дають розуміння того, які саме національні інтереси можуть вимагати захисту у такий спосіб.
17. Тому наведені у позові доводи відповідач вважає такими, що засновані на помилковому розумінні Товариством релевантних до спірних правовідносин норм законодавства.
18. З цих підстав відповідач стверджує, що таке втручання держави у приватні інтереси позивача є легітимним і ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності застосування санкцій.
19. А також звертає увагу на те, що передбачені у статті 3 Закону України "Про санкції" підстави для застосування санкцій є оціночною категорією і належать до дискреційних повноважень Президента України, який за межі такої дискреції у спірних правовідносинах не виходив. У контексті цих аргументів відповідач наводить правові позиції Великої Палати Верховного Суду щодо меж судового контролю у подібних правовідносинах, викладені у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19.
20. Кабінет Міністрів України зазначає, що спірним у цій справі Указом Президента України продовжено дію вже застосованих раніше до позивача санкцій, а наявність таких повноважень у відповідача підтверджується нормами статті 5 Закону України "Про санкції", аналіз яких дозволяє стверджувати, що у разі, якщо санкції після закінчення терміну, на які вони були застосовані відносно певної особи, не досягли мети їх застосування й підстави для цього фактично продовжують існувати, то їх дія підлягає продовженню шляхом прийняття нового рішення щодо застосування санкцій.
21. Наводить доводи про те, що Служба безпеки України як первісний ініціатор застосування санкцій до позивача не встановила досягнення мети від раніше застосованих санкцій, а головний розробник проєкту розпорядження КМУ, яким у спірних правовідносинах до РНБО була внесена пропозиція про продовження дії санкцій, виходив з відсутності пропозицій щодо скасування зазначених санкцій від уповноважених державних органів, які забезпечують формування та реалізацію державної політики у відповідних сферах, у яких настали підстави для застосування санкцій до позивача.
22. Посилаючись на вищевикладене, КМУ вважає, що спірний Указ видано відповідачем відповідно до вимог чинного законодавства та в межах наявних у Президента України повноважень, а тому підстави для задоволення позову відсутні.
23. Служба безпеки України надала пояснення щодо позову, в яких вказує, що оскаржений Указ відповідає закону та виданий на підставі пропозицій органу (КМУ), який за законодавством наділений повноваженнями ініціювати таке питання.
24. Акцентує увагу на дискреційному характері повноважень, реалізованих відповідачем у спірних правовідносинах, і межах судового контролю за ними, виділяє превентивну спрямованість санкцій та стверджує про дотримання під час видання спірного Указу вимог пропорційності (співвідношення) між метою, на досягнення якої спрямовано застосування санкцій, та засобами, які для цього використовуються.
25. Не заперечуючи того, що застосування санкцій у спірних відносинах зумовило втручання у право позивача на мирне володіння майном, СБУ переконана, що у цьому випадку таке втручання переслідувало легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, який є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.
26. СБУ вважає, що за своєю природою та суттю санкції не належать до жодного з видів юридичної відповідальності, а їх запровадження щодо певної особи не ставить їй за провину діяння, визначене у законі як правопорушення, у тому числі кримінальне. Беручи до уваги вищевикладене і те, що для застосування санкцій до позивача існували передбачені законом достатні правові підстави, а відповідні пропозиції були подані уповноваженим на це органом, СБУ переконана у законності спірного Указу і не вважає, що цей позов підлягає задоволенню.
27. Відсутність підстав для задоволення позову СБУ обґрунтовує і тим, що після втрати чинності усіма Указами Президента України, якими були введені в дію рішення РНБО про застосування санкцій до позивача, у тому числі й тим, який оскаржено до суду в цій справі, перестав існувати предмет спору як такий. Отже в цьому випадку, на думку СБУ, завдання адміністративного судочинства, яке насамперед полягає у захисті саме порушених прав, не може бути виконано, оскільки індивідуально виражені права або інтереси Товариства наразі жодним чином не порушуються і не обмежуються. Сам собою факт визнання протиправним та скасування спірного Указу, на переконання СБУ, не впливає на відновлення прав та інтересів позивача у цій справі.
28. Товариство вищенаведені доводи та вимоги відповідача й третіх осіб повністю заперечує і не вважає, що зміст поданих ними письмових пояснень та доданих до них документів спростовує аргументи позивача стосовно відсутності та фактичного не існування будь - яких доказів наявності підстав як для застосування у спірних правовідносинах санкцій у 2015 році, так і для продовження їх дії у 2016 році.
29. Окрім цього, ТОВ "М.С.Л." наголошує на недотриманні відповідачем вимог Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, оскільки всупереч цьому нормативно - правовому акту, яким зобов`язаний керуватись відповідач й під час видання Указів щодо накладення санкцій відповідно до Закону України "Про санкції", під проєктом спірного Указу відсутні візи, зокрема, Голови Адміністрації Президента України, його заступника, керівника структурного підрозділу Адміністрації Президента України.
30. Вищезгадані обставини, на думку позивача, засвідчують, що проєкт спірного Указу у встановлений законом спосіб не був опрацьований та взагалі не перевірявся, хоча, в силу вимог Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, і відповідач, і Адміністрація Президента України як його допоміжний орган, при опрацюванні оспореного у цій справі Указу мали змогу і повинні були перевірити цей проєкт на відповідність його Конституції України та Закону України "Про санкції", у тому числі на наявність законних підстав для застосування санкцій до позивача.
31. Позивач категорично не погоджується з доводами відповідача та третіх осіб про те, що оскаржений Указ відповідача не призвів до порушення законних прав та інтересів Товариства, оскільки застосування до нього санкцій призвело до суттєвого скорочення обсягів господарської й, відповідно, спричинило зменшення доходу, внаслідок чого ТОВ "М.С.Л." не мало змогу покрити усі нараховані податкові зобов`язання, пеню і штрафні санкції за їх несвоєчасне виконання, а сам факт накладення на нього санкцій зумовив нанесення репутаційних втрат, що, своєю чергою, негативно відобразилось на кількості клієнтів, які є споживачами надаваних Товариством послуг у сфері лотерейної діяльності, яку він продовжував здійснювати. Позивач вважає, що навіть після закінчення дії застосування санкцій щодо нього порушення його прав не припинились, оскільки наслідки цього продовжують існувати й досі.
32. У наданих до Верховного Суду поясненнях Товариство також заперечує позицію інших учасників справи про те, що обставини стосовно фактичних підстав для застосування санкцій не охоплюються предметом доказування у справі, а їх оцінка судом зумовить втручання у дискреційні повноваження відповідача, оскільки така аргументація не узгоджується з нормами процесуального закону, які цих обмежень не встановлюють й навпаки зобов`язують суд офіційно з`ясувати усі обставини справи, перевірити їх доказами. При цьому позивач наводить посилання на відповідну національну судову практику та рішення Європейського суду з прав людини, у яких викладено позицію про те, що навіть дискреційні повноваженні не вибувають з-під судового контролю, а правомірність їх застосування може бути перевірена під час розгляду конкретної справи у суді.
33. Не вважає обґрунтованими Товариство й наведені відповідачем та третіми особами міркування про дотримання у спірних правовідносинах вимог пропорційності санкцій, оскільки вони, на думку позивача, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці цих обставин Президентом, КМУ та СБУ, і не підтверджені жодними доказами, засновані на довільному і помилковому тлумаченні норм національного законодавства та міжнародного права, практики Європейського суду з прав людини, не відповідають фактичним обставинам справи, які, як стверджує позивач, доводять те, що у спірних правовідносинах втручання у права ТОВ "М.С.Л." внаслідок застосування до нього санкцій не було домірним.
34. Товариство висловлює переконання у тому, що наведені ним у позові обґрунтування засновані на цілком правильному та об`єктивному розумінні конкретних норм права, які, на думку позивача, не були дотримані Президентом України, та якими врегульовані спірні правовідносини, і такого іншими учасниками цієї справи не спростовано.
35. Інші особи, які беруть участь у справі, що розглядається, не надіслали до Верховного Суду відповідних документів з викладенням своєї позиції по суті спору, відповідних усних або письмових пояснень не надали.
36. Присутні у судовому засіданні представники відповідача та третіх осіб (СБУ та КМУ) проти задоволення позову заперечували з підстав, які раніше були ними викладені у відзиві (запереченнях) на позов та поясненнях.
37. Представниця позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала у повному обсязі і просила позов задовольнити, а також надала письмові пояснення щодо обраного способу захисту та доводів СБУ, які за резолюцією головуючої судді приєднані до матеріалів справи.
38. У цих поясненнях представниця позивача звертала увагу на те, що втрата чинності оспореним Указом Президента України на підставі іншого Указу № 133/2017 не охоплює періоду дії Указу, який оскаржено, та не скасовує негативних наслідків його дії, які, за доводами позивача, тривали й тривають до цього часу, продовжують порушувати права і охоронювані законом інтереси.
39. Представниця позивача підкреслювала, що з урахуванням передбаченого процесуальним законом способу захисту порушених прав Товариства у спірних правовідносинах та висловлених Верховним Судом правових позицій стосовно моменту втрати чинності актом індивідуальної дії у разі визнання його протиправним та скасування в судовому порядку, такий акт втрачає свою чинність з моменту його прийняття.
40. Зважаючи на те, що оскаржений у цій справі Указ Президента України належить до актів індивідуальної дії, а негативні наслідки для Товариства від дії такого акту в той період, упродовж якого він був чинним, тривають і досі, то позивач вважає, що обраний ним спосіб судового захисту є належним і відповідає закону.
41. ТОВ "М.С.Л." вкотре наголошувало, що зареєстроване у встановленому законом порядку юридичною особою України, здійснювало та здійснює свою діяльність відповідно до чинного законодавства України, на мало і не має жодного відношення до агресивної політики російської федерації, так само як і єдиний бенефіціарний власник Товариства - ОСОБА_1, яким як і Товариством будь-яких протиправних дій (бездіяльності) не вчинялось.
42. Товариство вказує на узагальнений характер наведених СБУ доводів щодо позову й не вбачає того, що вони підтверджують наявність об`єктивних підстав для застосування до нього санкцій. Посилання ж СБУ на резолюцію Генеральної Асамблеї ООН від 23 лютого 2023 року, як на підтвердження мети санкційної політики держави та правомірності спірного Указу відповідача, Товариство вважає недоречним, оскільки остання видана більш ніж через шість років після застосування спірних санкцій до позивача.
43. Так само безпідставними, на думку позивача, є посилання СБУ на міжнародні акти, які торкаються питань законів та звичаїв ведення війни на суходолі, цивільного захисту населення під час війни, оскільки воєнний стан в Україні було введено лише наприкінці лютого 2022 року, тоді як спірний Указ у спірних правовідносинах видано ще у 2016 році.
44. Не погоджується Товариство й з твердженнями СБУ щодо обмеженого характеру права на справедливий суд в умовах збройного конфлікту, оскільки це право не може бути обмежене згідно з статтею 64 Конституції України.
45. На думку позивача, СБУ необґрунтовано вказує на факти здійснення Товариством діяльності без ліцензії та проведення азартних ігор, оскільки це не відповідає дійсності та спростовується, зокрема, нормами частини другої статті 15 Закону України "Про державні лотереї в Україні".
46. Окрім цього Товариство зазначає, що наданий СБУ "інформаційний документ" від 20 листопада 2014 року, який має гриф обмеження доступу до інформації "Для службового користування", за своїм змістом є викладом доводів та припущень як заінтересованої особи, а отже, на думку позивача, не відповідає критеріям належності, допустимості та достатності доказів. До того ж, як вважає позивач, такий документ не містить опису жодної конкретної протиправної дії позивача (її дати, місця, часу вчинення тощо).
Процесуальні дії у справі
47. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 листопада 2016 року відкрито провадження у цій справі як судом першої інстанції.
48. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 липня 2017 року провадження у цій справі зупинено за клопотанням Служби безпеки України.
49. Відповідно до пункту 4 розділу ХІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" утворено Верховний Суд.
50. Згідно з пунктом 11 частини другої статті 46 та пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень цього ж Закону, постанови Пленуму Верховного Суду від 30 листопада 2017 року № 2 "Про визначення дня початку роботи Верховного Суду" днем початку роботи Верховного Суду визначено 15 грудня 2017 року.
51. З цієї ж дати набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (пункт 1 розділу 6 Прикінцевих положень цього Закону), яким з 15 грудня 2017 року Кодекс адміністративного судочинства України викладено у новій редакції.
52. За змістом підпункту 5 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, викладеній після 15 грудня 2017 року, установлено, що зміни до цього Кодексу вводяться в дію з урахуванням таких особливостей, зокрема: позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
53. На підставі вищезгаданих приписів законодавства справу №800/573/16 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду й протоколом розподілу судової справи між суддями від 14 грудня 2018 року визначено колегію суддів для її розгляду у складі головуючої судді Коваленко Н.В., суддів: Анцупової Т.О. Берназюка Я.О., Гімона М.М., Кравчука В.М.
54. З огляду на відрахування судді Анцупової Т.О. зі штату Верховного Суду 09 лютого 2023 року у зв`язку з прийняттям ВРП рішення про звільнення з посади судді за власним бажанням (наказ №325-к від 09 лютого 2023 року), яка перебувала у складі колегії суддів, з урахуванням вимог Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30 (зі змінами) та Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року №8, на підставі відповідної службової записки головуючої судді, 13 вересня 2023 року було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями й визначено колегію суддів у складі головуючої судді Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., Гімона М.М., Кравчука В.М.
55. Ухвалою Верховного Суду від 20 грудня 2023 року поновлено провадження у справі. Її розгляд призначено на 18 січня 2024 року о 15:00 годині з викликом (повідомленням) учасників справи.
56. У матеріалах справи наявні документи, що містять службову інформацію, і яким присвоєно гриф "Для службового користування". Ці документи отримані 09 березня 2017 року за вх. № 10ДСК " 17129" сектором режимно - секретної роботи Вищого адміністративного суду України від Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України, а також Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду від Управління правового забезпечення Служби безпеки України й зареєстровані у автоматизовані системі документообігу Суду 21.09.2022.
57. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2024 року, занесеною до журналу судового засідання, ухвалено: приєднати до матеріалів справи отримані від СБУ письмові докази та документи, які містять службову інформацію, та яким присвоєно гриф обмеження доступу "Для службового користування". Проводити подальший розгляд справи у закритому судовому засіданні. У зв`язку з необхідністю ознайомлення сторін з матеріалами справи оголошено перерву до 12:00 години 01 лютого 2024 року.
58. У закритому судовому засіданні представниця позивача позовні вимоги підтримала і просила їх задовольнити.
59. Відповідач та треті особи (КМУ, СБУ) проти позову заперечували й просили відмовити у його задоволенні.
Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
60. Рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ та СБУ.
61. Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.
62. Відповідно до пункту 98 додатку 2 до рішення РНБО від 02 вересня 2015 року до ТОВ "М.С.Л." (код ЄДРПОУ 30109292, м. Київ, вул. Шовковична, буд. 50-а) застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік у вигляді:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) запобігання виведенню капіталів за межі України;
3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
4) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
5) заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави.
63. Підставою для застосування таких санкцій зазначено: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
64. Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015 введено в дію рішення РНБО від 02 вересня 2015 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)". Цей Указ Президента України набрав чинності 22 вересня 2015 року.
65. Надалі Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 введено в дію рішення РНБО від 16 вересня 2016 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким підтримано пропозиції щодо продовження і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ (розпорядження від 31 серпня 2016 року № 639-р), СБУ та Національним банком України. Продовжено дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), застосованих рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року (із змінами, внесеними рішеннями Ради національної безпеки і оборони України від 17 вересня 2015 року та від 20 травня 2016 року), уведеним в дію Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015. Вирішено застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік до: фізичних осіб згідно з додатком 1; юридичних осіб згідно з додатком 2, до якого пунктом 98 включено й ТОВ "М.С.Л.".
66. Виданий Президентом України Указ Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016, а отже й введене ним в дію рішення РНБО від 16 вересня 2016 року, набрали чинності 31 жовтня 2016 року.
67. Вказані у введеному в дію спірним Указом відповідача рішенні РНБО від 16 вересня 2016 року перелік санкцій та правові підстави їх застосування до позивача, є аналогічними тим, які наведені у рішенні РНБО від 02 вересня 2015 року, введеному в дію Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015.
68. Укази Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015 та від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 визнані такими, що втратили чинність, згідно з Указом Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", який набрав чинності 17 травня 2017 року.
69. Отже Указ Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 набрав чинності 31 жовтня 2016 року та втратив чинність 17 травня 2017 року на підставі Указу Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017.
70. ТОВ "М.С.Л.", вважаючи, що Указ від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 видано Президентом України з порушенням закону та його прав, звернулось до суду з цим позовом.
Позиція Верховного Суду
71. Наведені у цьому позові підстави та зазначені в їх обґрунтуванні доводи і обставини, дозволяють стверджувати, що у справі, яка розглядається, між сторонами виник публічно - правовий спір, у якому ТОВ "М.С.Л." наполягає на протиправності оскарженого Указу та наявності негативного впливу внаслідок його видання на права та охоронювані законом інтереси Товариства, а відповідач це заперечує, вважаючи, що у спірних правовідносинах він діяв відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, тобто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, й прав позивача не порушив.
72. Якщо узагальнити зазначені позивачем аргументи, то такі зводяться до наступних тверджень:
передбачені законом підстави для застосування санкцій до Товариства фактично відсутні з огляду на те, що ані ТОВ "М.С.Л." як суб`єктом відповідних правовідносин у сфері господарської діяльності, ані його службовими чи посадовими особами, власниками та особами, під контролем яких воно перебуває (кінцевим бенефіціаром) не вчинялось жодних дій, які б охоплювались нормами статті 3 Закону України "Про санкції";
у відповідача відсутні докази наявності підстав для застосування санкцій до Товариства, оскільки у разі б вчинення Товариством або будь-ким причетним до його діяльності відповідних дій, це обов`язково потягло б відкриття кримінальних проваджень та винесення відповідних вироків за ознаками злочинів проти основ безпеки та підтримки тероризму;
у спірному Указі Президента України та у веденому ним в дію рішенні РНБО відсутнє належне обґрунтування із зазначенням конкретних дій та обставин, з якими закон пов`язує можливість застосування санкцій;
відповідачем недотримано процедуру, передбачену Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006;
у законі відсутні норми, які б закріплювали повноваження щодо продовження дії раніше введених санкцій;
застосовані санкції не відповідають меті, на досягнення якої вони спрямовані, є непропорційними та зумовлюють невиправдане втручання у його права, у тому числі й у право власності, яке гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтею 41 Конституції України.
73. Позивач, не заперечуючи можливості Президента України діяти у спірних відносинах з певною свободою розсуду, наполягає на тому, що Верховний Суд як суд першої інстанції здійснює повний судовий контроль за реалізацією відповідачем дискреційних повноважень та перевіряє правомірність їх застосування.
74. Тож надалі у цій постанові Верховний Суд зосереджує увагу на вищевказаних блоках аргументів позивача та викладених іншими учасниками справи доводів з цих питань.
Оцінка аргументів учасників справи щодо підстав для застосування санкцій у спірних правовідносинах та їх доведеності, відсутності відкритих кримінальних проваджень і вироків у кримінальних справах як доказів, які можуть підтверджувати обставини, що обумовлюють застосування санкцій.
75. Передусім колегія суддів зазначає, що відповідні джерела права і акти їх застосування викладаються у цьому рішенні Верховного Суду у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.
76. Так, у статтях 1, 2 та 3 Конституції України визначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Суверенітет України поширюється на всю її територію. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
77. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, який за своїм конституційно - правовим статусом є главою держави і виступає від її імені, на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Такі положення закріплені у статті 102, частині третій статті 106 Конституції України.
78. За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
79. Виходячи з таких положень Основного Закону України та, зокрема, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, прийнято Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII "Про санкції".
80. Стаття 1 цього Закону передбачає суверенне право України на захист й розкриває зміст цього права.
81. Зокрема, відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про санкції", з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
82. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені статтею 3 цього ж Закону, за нормами пункту 1 частини першої якої підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
83. Порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій визначає стаття 5 Закону України "Про санкції" частинами першою, третьою - сьомою якої встановлено таке.
Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Припинення дії міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, як санкція згідно з цим Законом здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України або іншого суб`єкта законодавчої ініціативи.
Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування
84. Згідно з положеннями частин першої, третьої, сьомої та восьмої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.
85. Відповідно до вищевказаної статті Конституції України Верховною Радою України прийнято Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР "Про Раду національної безпеки і оборони України".
86. За преамбулою до цього Закону він визначає правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції.
87. Функції та компетенцію РНБО регламентують норми статей 3 та 4 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" відповідно, за змістом яких РНБО, окрім іншого, уповноважене на внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема: заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.