ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 495/10988/17
провадження № 61-376св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М.,
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Олійник А. С., Сердюка В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області,
відповідачі: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3, Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року у складі судді Шевчук Ю. В. та постанову Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року у складі колегії суддів Вадовської Л. М., Колеснікова Г. Я., Сєвєрової Є. С.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області (далі - Білгород-Дністровська місцева прокуратура) звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), ОСОБА_1, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3, виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення сільської ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.
Позовна заява мотивована тим, що між Затоківською селищною радою та Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України 12 жовтня 2005 року укладено договір оренди терміном на 25 років земельної ділянки площею 1,5244 га для розміщення готельного комплексу " ІНФОРМАЦІЯ_1", розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0168), із земель, раніше наданих у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2692 земельну ділянку площею 0,0919 га на АДРЕСА_2, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва. Надалі державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області згідно з рішенням від 23 січня 2015 року № 18825457 зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,0919 га на АДРЕСА_2 на підставі свідоцтва про право власності від 23 січня 2015 року № 32625794.
Прокурор зазначив, що розпорядження земельною ділянкою здійснено з порушенням законодавства, оскільки: земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено з порушенням Генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території. Порушення інтересів територіальної громади смт Затока полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0919 га. Чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами. У зв`язку з чим прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі.
На підставі наведеного перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури просив суд:
визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2692 "Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 ;
визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 23 січня 2015 року № 32625794 щодо земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року в задоволенні позову першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що посилання на необхідність виготовлення та надання на погодження відповідного проекту землеустрою земельної ділянки є безпідставним. Спірна земельна ділянка, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва була зареєстрована у Державному земельному кадастрі із визначенням кадастрового номера, категорії земельної ділянки та виду використання в межах зазначеної категорії. Державна реєстрація спірної земельної ділянки проведена державним реєстратором на підставі прийнятого ним самостійного рішення. Визначення виду використання спірної земельної ділянки "для індивідуального дачного будівництва" та внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру є офіційними та обов`язковими для використання у відносинах, пов`язаних із відчуженням, передачею земельної ділянки. Тому Затоківська селищна рада при прийнятті рішення про передачу спірної земельної ділянки із визначеним кадастровим номером, цільовим призначенням земельної ділянки та видом її використання не порушила вимог законодавства в частині надання її у власність фізичній особі в межах безоплатної приватизації, визначеної статтею 121 ЗК України.
Цільове призначення спірної земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, яка передана у власність ОСОБА_1 і зареєстрована за нею на праві власності, Е07-"Землі рекреаційного призначення" (вид використання: Е07-03 - для індивідуального дачного будівництва). Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за винятком земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) здійснюється її власником самостійно. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Суд вважав спростованими посилання позивача на те, що відведення спірної земельної ділянки відбулося в порушення Генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території, що мало місце нераціональне використання спірної земельної ділянки із завданням економічних збитків територіальній громаді. Суд вважав недоведеним те, яким саме чином у розумінні практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) позбавлення відповідачки ОСОБА_1 права власності на спірну земельну ділянку сприятиме задоволенню суспільного інтересу, та звернув увагу на необхідність дотримання принципу "належного урядування" при втручанні держави у право особи на мирне володіння своїм майном.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Рішення місцевого суду оскаржено в апеляційному порядку заступником керівника Одеської обласної прокуратури.
Постановою Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що судом першої інстанції при розгляді справи не допущено неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права. Місцевим судом всебічно та повно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, у судовому засіданні досліджено усі докази, які є у справі, з урахуванням їх переконливості, належності і допустимості та надано їм правильну оцінку.
Під час вирішення справи суд першої інстанції суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги прокуроразадоволенню не підлягають.
У цій справі встановлено, що зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.
Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельна ділянка, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, була сформована з присвоєнням кадастрового номеру та зареєстрована в Державному земельному кадастрі. Лише потому ця сформована та зареєстрована земельна ділянка була передана ОСОБА_1 у власність. Генеральним планом смт Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.
Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 29 грудня 2014 року № 2692, яким передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2, відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.
Разом із тим апеляційний суд вказав про те, що вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.
Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2692 "Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_2"; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 23 січня 2015 року № 32625794 щодо земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, не відповідають належному способу захисту.
Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19, від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У січні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року та постанову Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційну скаргу мотивовано тим, що місцевий та апеляційний суди повно і всебічно не з`ясували обставини справи.
Рішення у справі ухвалено без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц, постанові Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 18 травня 2020 року у справі № 381/3165/17 та постановах Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц, від 17 червня 2020 року у справі № 395/746/17, від 07 квітня 2021 року у справі № 912/2518/19, від 10 листопада 2021 року у справі № 495/10983/17 та від 08 грудня 2021 року у справі № 495/1494/18 (пункт 1 частини другої стаття 389 ЦПК України).
Недотримання встановленого порядку набуття права власності на земельну ділянку є порушенням чинного земельного законодавства.
Спірна земельна ділянка є новою земельною ділянкою, сформованою шляхом поділу, що потребувало виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Разом із тим апеляційним судом не перевірено правомірність надання у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки та не вирішено питання про витребування, дослідження й оцінку Генерального плану смт Затока та технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Апеляційний суд не взяв до уваги, що прокурор звернувся до суду з позовом як самостійний позивач, але він не є власником землі, а тому помилково застосовано до спірних правовідносин положення статей 387, 388 ЦК України.
Провадження у суді касаційної інстанції
17 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду поновлено заступнику керівника Одеської обласної прокуратури строк на касаційне оскарження рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області 24 вересня 2020 року та постанови Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року, відкрито касаційне провадження у справі за поданою касаційною скаргою.
10 травня 2023 року ухвалою Верховного Суду справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
30 травня 2023 року, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Воробйової І. А., на підставі службових записок секретаря Першої судової палати Луспеника Д. Д. у касаційному провадженні № 61-376св23 здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями. Суддею-доповідачем у зазначеній справі визначено Сердюка В. В., суддями, які входять до складу колегії, визначено: Фаловську І. М., Ігнатенка В. М., Карпенко С. О. та ОСОБА_5
19 січня 2024 року, у зв`язку зі звільненням у відставку судді Верховного Суду ОСОБА_5, у касаційному провадженні № 61-376св23 здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями. Суддею-доповідачем у зазначеній справі визначено Сердюка В. В., суддями, які входять до складу колегії, визначено: Фаловську І. М., Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Олійник А. С.
Доводи відзиву на касаційну скаргу
Представник ОСОБА_3 ОСОБА_6 у відзиві на касаційну скаргу вказує на правильність висновків місцевого та апеляційного судів, просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
За договором оренди від 12 жовтня 2004 року, укладеним між Затоківською селищною радою та Департаментом державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України (далі - Департамент ДАІ МВС України), земельна ділянка площею 1,5244 га (на земельній ділянці відсутні об`єкти нерухомого майна), розташована за адресою: смт Затока, м. Білгород-Дністровський, Лиманський курортний район Одеської області, була передана в оренду (довгострокове платне користування) на двадцять п`ять років для розміщення готельного комплексу "ІНФОРМАЦІЯ_1". Договір оренди посвідчений державним нотаріусом Шостої одеської державної нотаріальної контори Щукіною Л. С. 12 жовтня 2004 року, зареєстровано в реєстрі за № 4-4059 (т. 1, а. с. 16-18).
20 листопада 2014 року за актом приймання-передачі об`єкта оренди (земельної ділянки), складеним власником земельної ділянки Затоківською селищною радою (орендодавець) та Департаментом ДАІ МВС України (орендар), згідно з рішенням Затоківської селищної ради від 22 вересня 2014 року № 2189 орендар повернув орендодавцю, а орендодавець прийняв земельну ділянку (кадастрові номери: 5110300000:02:012:0017, 5110300000:02:012:0016, 5110300000:02:012:0015) загальною площею 1,5244 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (т. 1, а. с. 15 зв.).
23 грудня 2014 року Відділом Держземагенства у м. Білгород-Дністровський здійснено в Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0168) для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 (т. 1, а. с. 20-24).
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2692 "Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_2" передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку площею 0,0919 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (т. 1, а. с. 19).
Згідно з Державним реєстром речових прав на нерухоме майно станом на 11 грудня 2017 року щодо земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:012:0168, міститься така інформація: реєстраційний номер 556875351103; площа 0,0919 га; дата державної реєстрації земельної ділянки - 23 грудня 2014 року; орган, що здійснив державну реєстрацію земельної ділянки - Відділ Держкомзему у м. Білгород-Дністровський; цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва; адреса: АДРЕСА_2 ; державна реєстрація з відкриттям розділу проведена 20 січня 2015 року; підстава - витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-5101675772014, виданий 23 грудня 2014 року, видавник Відділ Держземагенства у м. Білгород-Дністровський; рішення виконавчого комітету місцевої ради депутатів, серія та номер: 2692, виданий 29 грудня 2014 року, видавник: Затоківська селищна рада:
за ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 23 січня 2015 року на підставі свідоцтва про право власності, серія та номер: НОМЕР_2, виданий 23 січня 2015 року, видавник Реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області; підстава внесення запису - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 18825457 від 23 січня 2015 року 17:10:04, державний реєстратор Алексєєнко В. А. Білгород-Дністровське міськрайонне управління юстиції Одеської області; форма власності: приватна; право власності припинено 23 червня 2015 року;
за ОСОБА_7 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_3 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 23 червня 2015 року на підставі договору дарування земельної ділянки, серія та номер: 1008, виданий 23 червня 2015 року приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т. Ю.; підстава внесення запису - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 22316434 від 23 червня 2015 року 16:40:20, державний реєстратор приватний нотаріус Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т. Ю.; форма власності - приватна; право власності припинено 30 листопада 2015 року;
за ОСОБА_3 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_4 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 30 листопада 2015 року на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки, серія та номер: 2088, виданий 30 листопада 2015 року приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т. Ю.; підстава внесення запису - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 26596873 від 30 листопада 2015 року 14:35:41, державний реєстратор приватний нотаріус Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т. Ю.; форма власності - приватна; розмір частки- 1 (т. 1, а. с. 20-24).
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Частинами першою та другою статті 400 ЦПК України визначено, що переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
За положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від
висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України (частина перша статті 5 ЦПК України).
Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (частина перша статті 2 ЦПК України).
Обов`язком суду при розгляді справи є дотримання вимог щодо всебічності, повноти й об`єктивності з`ясування обставин справи та оцінки доказів.
Усебічність та повнота розгляду передбачає з`ясування усіх юридично значущих обставин та наданих доказів з усіма притаманними їм властивостями, якостями та ознаками, їх зв`язків, відносин і залежностей. Усебічне, повне та об`єктивне з`ясування обставин справи забезпечує, як наслідок, постановлення законного й обґрунтованого рішення.
Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 15, частина перша статті 16 ЦК України).
Для застосування того чи іншого способу захисту необхідно встановити, які ж приватні (цивільні) права (інтереси) позивача порушені, невизнані або оспорені відповідачем і за захистом яких приватних (цивільних) прав (інтересів) позивач звернувся до суду.
Щодо зміни виду використання земельної ділянки
Відповідно до частин першої, другої статті 18 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Згідно з частинами першою, другою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Відповідно до частин першої, другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У статті 1 Закону України "Про землеустрій" зазначено, що цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
За абзацами першим, другим частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
Отже, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії. У межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням винятків).
До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (стаття 50 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристичних та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристичних та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації): 07.01 - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; 07.02 - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору; 07.03 - для індивідуального дачного будівництва; 07.04 - для колективного дачного будівництва; 07.05 - для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (провадження № 12-11гс21) відступила від висновку, викладеного у постановах Верховного Суду України від 05 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 08 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а, Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі № 708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.