ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/8076/19
адміністративне провадження № К/990/9936/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Міністерства юстиції України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року (суддя Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року (колегія у складі суддів Федотова І.В., Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.)
у справі № 640/8076/19
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
про визнання протиправним та скасування наказу.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Мін`юсту № 854/7 "Про відмову у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 24.01.2019", прийнятий 12.03.2019 на підставі висновку Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації від 05.03.2019 за результатом розгляду її скарги, зареєстрованої в Мін`юсті 30.01.2019 за №2807-33-19.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.01.2019 в Міністерстві юстиції України за № 2807-33-19 зареєстрована скарга ОСОБА_1 від 24.01.2019, у якій просила, зокрема, скасувати рішення державного реєстратора Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Шостака В.М. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер 41723758 від 21.06.2018 про реєстрацію права власності на об`єкт нерухомого майна, за реєстраційним номером 1582222432224 - нежилі будівлі: літ. "Б" - 853,3 кв.м, "А" - 563,3 кв.м, "В" - 563,2 кв.м, "В1" - 438,9 кв.м, "З" - 128,2 кв.м, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 .
3. Обґрунтовуючи скаргу, ОСОБА_1 зазначила, що державним реєстратором прийнято рішення про реєстрацію права власності на підставі рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12.11.2007 у справі №2-4203/07, яке було скасовано рішенням Апеляційного суду Київської області від 10.10.2012. Крім того, звернула увагу, що всі об`єкти нерухомості - нежилі будівлі: літ. "Б" - 853,3 кв.м, "А" - 563,3 кв.м, "В" - 563,2 кв.м, "В1" - 438,9 кв.м, "З" - 128,2 кв.м, фактично розташовуються на земельній ділянці, площею 1,8687 га, з кадастровим номером 3222482001:01:005:0097, яка належить на праві власності громадянці ОСОБА_1 .
4. До скарги представником позивача додані такі документи: копія рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12.11.2007 у справі №2-4203/07; копія рішення Апеляційного суду Київської області від 10.10.2012 за №22ц-5378/2021; копія ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ від 18.12.2012; копія договору про надання правової допомоги між АО "Армалекс" та ОСОБА_1 ; копія ордеру про надання правової допомоги адвокатом Покутнім О.М. ОСОБА_1 серії КВ № 223560; копія свідоцтва адвоката Покутнього О.М. на право зайняття адвокатською діяльністю; копія державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯЗ № 342203; копія договору купівлі-продажу земельної ділянки за реєстровим № 186, укладений між ТОВ "Парфюм Гарант" та ОСОБА_1 ; копія відповіді на адвокатський запит від 22.12.2018 № 4-1/к-а/18 Гореницької сільської ради від 28.12.2018 № 02-14/1123; копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17.07.2018 № 131102438; копія адвокатського запиту від 28.11.2018 № 1-1/к-а/18; копія заяви до КП "Бюро технічної реєстрації Петропавлісько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області" про надання інформації з Державного реєстру реєстру речових прав на нерухоме майно від 28.11.2018 № 31438376; копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 28.11.2018 за №147257817; копія протоколу опитування громадянина ОСОБА_4 з додатками; копія протоколу опитування громадянина ОСОБА_5 з додатками.
5. 12.03.2019 Міністерств юстиції України прийняло наказ № 854/7, яким відмовлено у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 24.01.2019 у зв`язку з тим, що скарга оформлена без дотримання вимог, визначених ч. 5 ст. с 37 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон №1952-IV), а саме скарга не містить обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги.
6. Позивачка з відмовою не погодилася, звернулася до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
7. ОСОБА_1 вважає, що вона змістовно і повно зазначила всі обставини, якими мотивовано вимоги, викладені у скарзі. Поряд з цим, підставою для прийняття спірного наказу став висновок відповідача, що скарга позивача не містить обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги. Вважає, що формальне цитування в наказі п. 4 ч. 5 ст. 37 Закону №1952-IV після прийняття та розгляду скарги по суті, є заангажованим, порушує принципи об`єктивності й добросовісності та суперечить вимогам і Закону, і Порядку.
8. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що скаржницею разом зі скаргою не подано правовстановлюючих документів на спірні нежилі будівлі та/або документів, що підтверджують її право на виконання будівельних робіт, а також документів, що підтверджують, що спірні нежилі будівлі знаходяться на земельній ділянці скаржника. За наведених обставин вважає, що скарга оформлена без дотримання вимог, визначених ч. 5 ст. 37 Закону, оскільки вона не містить обставин, якими скаржниця обґрунтовує свої вимоги.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30.06.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2023, задовольнив позов.
10. Суди мотивували рішення тим, що відповідач під час перевірки скарги на відповідність вимогам ч. 5 ст. 37 Закону № 1952-IV не надав оцінки доводам позивача про те, що державним реєстратором прийнято рішення про реєстрацію права власності на підставі рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12.11.2007 у справі №2-4203/07, яке було скасовано рішенням Апеляційного суду Київської області від 10.10.2012. Крім того, всі об`єкти нерухомості - нежилі будівлі: літ. "Б" - 853,3 кв.м, "А" - 563,3 кв.м, "В" - 563,2 кв.м, "В1" - 438,9 кв.м, "З" - 128,2 кв.м, фактично розташовуються на земельній ділянці, площею 1,8687 га, з кадастровим номером 3222482001:01:005:0097, яка належить на праві власності ОСОБА_1 . За наведених обставин, у відповідача не було правових підстав для прийняття оскаржуваного наказу без розгляду скарги по суті.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. У касаційній скарзі Мін`юст просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
12. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 29.05.2019 у справі № 826/9341/17, та Верховного Суду, сформульованого у постанові від 03.08.2022 у справі № 826/8929/17. Позивачка подала скаргу до Мін`юсту у зв`язку з реєстрацією права власності на нежитлові будинки за третьою особою, тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права.
Також покликається на необхідність формування висновку Верховного Суду щодо застосування абз. 1 п. 7 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128, абз. 2 ч. 5 ст. 37 Закону №1952-IV щодо критеріїв для прийняття Мін`юстом рішення про відмову у задоволенні скарги без розгляду її по суті у формі наказу. Суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не встановили факт розміщення спірних нежитлових будівель на АДРЕСА_1, 205-В саме на земельній ділянці позивачки з кадастровим номером 3222482001:01:005:0097.
13. Ухвалою від 08.03.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
14. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
15. Відзив від позивача не надходив, водночас відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження позивач отримала 23.05.2023.
16. VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги дійшов такого висновку.
(а) щодо юрисдикції
18. Положеннями ст. 2, 4, 19 КАС України закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
19. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
20. Водночас неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
22. При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові або права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії чи бездіяльність органу місцевого самоврядування.
23. Спірні правовідносини виникли у зв`язку із оскарженням рішення суб`єкта владних повноважень - Міністерства юстиції України (як суб`єкта владних повноважень), виданого у формі наказу від 12.03.2019 № 854/7, яким відмовлено у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 24.01.2019, у зв`язку з тим, що скарга оформлена без дотримання вимог, визначених ч. 5 ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
24. Під час розгляду цієї справи вирішується виключно публічно-правовий спір щодо правомірності наказу від 12.03.2019 № 854/7, яким відмовлено у задоволенні скарги ОСОБА_1 від 24.01.2019, а не проведення державної реєстрації права власності та не підстав набуття такого права, а тому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку, що цей спір не є спором про право, а відтак підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства з огляду на те, що виник внаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій.
25. Отже, у спірних правовідносинах Міністерство юстиції України виступає як суб`єкт владних повноважень, який законом наділений владними управлінськими функціями щодо забезпечення процедури адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації юридичних осіб.
26. Таким чином, в межах розгляду справи адміністративний суд відповідно до визначених законом завдань адміністративного судочинства перевіряє дотримання процедури під час реалізації Міністерством юстиції України владних управлінських функцій щодо забезпечення адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації юридичних осіб.
27. Предметом розгляду у цій справі є не оцінка дій державного реєстратора Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Шостака Володимира Миколайовича, а виключно процедура розгляду Міністерством юстиції України скарги на дії державного реєстратора.
28. Враховуючи наведене, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що твердження відповідача стосовно того, що суд скасовуючи наказ Міністерства юстиції України фактично визнає майнове право за позивачем, і рішення суду впливає на права та обов`язки ОСОБА_2, є передчасними та необґрунтованими, позаяк судом першої інстанції не здійснювався розгляд скарги позивача до Мінюсту та не приймалося рішення зобов`язального характеру щодо задоволення скарги ОСОБА_1 від 24.01.2019.
29. З огляду на суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у цій справі, спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень. За таких обставин цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
30. Суд відхиляє покликання відповідача на постанову Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 29.05.2019 у справі № 826/9341/17, адже в ній мова йшла про незгоду позивача з наказом Мін`юсту "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень". Тобто позовні вимоги у справі було заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
31. Суд також не вважає застосовним висновок, викладений у постанові від Верховного Суду, сформульованого у постанові від 03.08.2022 у справі № 826/8929/17, адже підставою для винесення оскаржуваного наказу було те, що скарга оформлена без дотримання вимог ч. 5 ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", оскільки подана особою, яка не підтвердила факт порушення її прав у результаті прийняття оскаржуваних рішень про державну реєстрацію прав. У справі, що розглядається підставою для відмови стали процедурні порушення (неподання необхідних документів).
(б) щодо правомірності наказу Мін`юсту № 854/7
32. Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав регламентуються Законом №1952-IV.
34. Порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності у сфері державної реєстрації прав визначається ст. 37 Закону №1952-IV.
35. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 37 Закону №1952-IV рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
36. Міністерство юстиції України розглядає скарги: