ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/2908/20
адміністративне провадження № К/990/26592/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Губської О. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Міністерства юстиції України до політичної партії "Партія захисту прав людини" про анулювання реєстраційного свідоцтва, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою політичної партії "Партія захисту прав людини" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року (головуючий суддя Качур І. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року (головуючий суддя Федотов І. В., судді: Кузьменко В. В., Чаку Є. В.)
І. Суть спору
У лютому 2020 року Міністерство юстиції України (далі - позивач, МЮУ) звернулося до суду з позовом до політичної партії "Партія захисту прав людини" (далі - відповідач, ПП "Партія захисту прав людини"), у якому просило анулювати реєстраційне свідоцтво відповідача від 06 жовтня 2008 року № 157-п.п.
На обґрунтування позовних вимог МЮУ зазначило, що відповідач не здійснює висування своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України протягом десяти років, що є підставою для анулювання його реєстрації.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
ПП "Партія захисту прав людини" зареєстрована МЮУ 06 жовтня 2008 року за № 157-п.п, діяльність якої здійснюється на підставі Статуту та програми партії, затверджених установчими зборами партії 30 травня 2008 року.
15 січня 2020 року, з метою перевірки дотримання вимог статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" МЮУ звернулося із листом № 426/00019.4.1/6-20 до Центральної виборчої комісії для отримання інформації щодо висування відповідачем кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх 10 років.
31 січня 2020 року у відповідь на звернення позивача Центральною виборчою комісією листом № 21-41-211 надано інформацію стосовно партій, які висували та подавали документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років.
Із поданої інформації позивачем встановлено, що відповідачем протягом 10 років не висувались кандидати на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років.
Указані обставини стали підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року позов задоволено. Анульовано реєстраційне свідоцтво ПП "Партія захисту прав людини" від 06 жовтня 2008 року № 157-п.п.
Суд першої інстанції виходив з того, що від ПП "Партія захисту прав людини" протягом останніх 10 років не висувалися кандидати на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України, що в свою чергу, є підставою, відповідно до вимог частини першої статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні", для анулювання реєстраційного свідоцтва партії.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року апеляційну скаргу ПП "Партія захисту прав людини" задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року змінено, викладено його резолютивну частину у наступній редакції: "Адміністративний позов Міністерства юстиції України до політичної партії "Партія захисту прав людини" про анулювання реєстраційного свідоцтва - задовольнити частково. Анулювати реєстрацію "Політичної партії "Партія захисту прав людини". В іншій частині позовних вимог відмовити". В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що саме рішення Центральної виборчої комісії про реєстрацію висунутих кандидатів від партії на загальнодержавних виборах є логічним завершенням процесу висування кандидатів, а тому лише у такому випадку можна вважати, що партія взяла участь у виборах і виконала свій конституційний обов`язок. Позивач надав докази відсутності інформації про висування кандидатів та подання відповідачем документів до ЦВК для участі у виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років. У свою чергу, відповідачем будь-яких доказів саме висування ним своїх кандидатів для участі у виборах Президента України та виборах народних депутатів України у вказаний період не надано.
При цьому, суд апеляційної інстанції зауважив, що твердження відповідача про те, що партія приймала рішення про висування та подавала документи до ЦВК відповідно до затвердженого календарного плану основних організаційних заходів з підготовки та проведення проміжних виборів народного депутата України 15 березня 2020 року в одномандатному виборчому окрузі №179, не спростовує той факт, що ПП "Партія захисту прав людини" протягом останніх 10 років не висувалися кандидати на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
30 вересня 2022 року ПП "Партія захисту прав людини" звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 04 серпня 2023 року (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 у відставку) визначено склад суду: Кашпур О. В. (головуючий суддя), Радишевська О. Р., Уханенко С. А.
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 05 лютого 2024 року (у зв`язку з тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О. В.) визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Губська О. А., Білак М. В.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ПП "Партія захисту прав людини" просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
На обґрунтування позиції, відповідач вказує на необхідність відступлення від висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини 1 статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні", викладеного у постановах від 21 липня 2022 року у справі № 640/2973/20 та від 21 вересня 2022 року у справі № 640/2935/20.
Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили обставини справи, не дослідили та не взяли до уваги всі докази, а саме факт висування кандидатів на виборах від партії в 2014 та 2020 роках. Так, у 2014 році на З`їзді Партії остання виконала вимогу законодавства щодо висування свого кандидата на парламентських виборах хоча б один раз протягом 10 років, оформивши рішенням З`їзду Партії. У подальшому, відповідач приймав рішення про висування та подання документів до ЦВК відповідно до затвердженого календарного плану основних організаційних заходів з підготовки та проведення проміжних виборів народного депутата України 15 березня 2020 року в одномандатному виборчому окрузі № 179.
Крім того, відповідач зазначає, що ПП "Партія захисту прав людини" зареєстровано в 2008 році, отже перший десятирічний строк закінчився в 2018 році, другий десятирічний строк на даний час триває (до 2028 року). Однак, МЮУ в 2018 році до партії та суду не зверталось, а в 2020 році намагалось ліквідувати партію вже після того, як вона висунула кандидатів на виборах.
Відповідач уважає, що якщо висування кандидата закінчилось відмовою в його реєстрації з будь-яких причин - це означає лише те, що він не прийме участі у виборах. Однак, це не відміняє юридичний факт проведення з`їзду та висування кандидата відповідно до частини першої статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні". Таким чином, для встановлення факту дотримання норми про необхідність висування кандидатів на виборах протягом 10 років - необхідно встановити конкретний юридичний факт - проведення з`їзду партії з цього питання.
Позивачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій.
Не погоджуючись з касаційною скаргою МЮУ стверджує, що обрання кандидатів на з`їзді партії є лише підготовчою стадією та свідчить про внутрішні організаційні процеси політичної партії, однак не може розглядатись як завершений процес участі у виборах. Зазначає, що "формальне" висування кандидата лише на з`їзді партії без подальшої його реєстрації в ЦВК та неприйняття участі у виборах свідчить про невиконання завдань, визначених статутом партії.
МЮУ наголошує, що політична партія, яка протягом 10 років з моменту реєстрації не взяла участь у виборчому процесі, порушила вимоги Закону України "Про політичні партії в Україні", а тому у позивача наявне право звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва такої партії, що й було зроблено у рамках цієї справи.
Також позивач уважає, що посилання відповідача на факт висування кандидатів на парламентських виборах у 2014 та 2020 роках, не подавши рішення з`їзду партії до ЦВК для реєстрації таких кандидатів, є безпідставними та не можуть братися до уваги, оскільки не зареєстрований кандидат від партії не може брати участі у виборчому процесі, окрім того інформація про таке висування у ЦВК відсутня. При цьому, надрукований протокол з`їзду партії ніде не зареєстрований, не поданий до ЦВК, що викликає сумніви у його достовірності.
У запереченнях на відзив ПП "Партія захисту прав людини" акцентує увагу на висуванні кандидата на виборах саме у 2014 та 2020 роках, що підтверджується рішеннями з`їзду партії, і такий факт є достатнім доказом, який свідчить про те, що вона є діючою та не порушує норми законодавства.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 36 Конституції України установлено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах.
Відповідно до статті 9 Основного Закону України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 11 Конвенції кожному гарантовано право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.
За приписами ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З 28 квітня 2001 року правові та організаційні засади реалізації права громадян на об`єднання в політичні партії, порядок їх утворення і діяльності визначає Закон України від 05 квітня 2001 року № 2365-ІІІ "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон № 2365-ІІІ).
Згідно з пунктами 1-3 розділу VI "Заключні положення" Закону № 2365-III цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Прийняття цього Закону не тягне за собою перереєстрацію політичних партій.
Політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України.
За частиною першою статті 1 Закону № 2365-III право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статті 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку. Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом (частини перша, друга статті 3 Закону № 2365-ІІІ).
За приписами частини третьої статті 10 Закону № 2365-ІІІ (у первинній редакції цієї статті) і частини тринадцятої [тієї самої] статті 10 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка викладена згідно із Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (далі - Закон № 835-VIII) діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.
Згідно з частиною другою статті 11 Закону № 2365-ІІІ (у редакції викладеній згідно із Законом № 835-VIII, яка діяла на час звернення з цим позовом до суду) з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи. Аналогічні за змістом норми ця стаття містила й у первинній своїй редакції (за якими: "Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи").
За текстом частини першої статті 12 Закону № 2365-ІІІ політичні партії мають право, зокрема брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ державний контроль за діяльністю політичних партій здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.
Таким центральним органом виконавчої влади, відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, є Міністерство юстиції України (підпункт 83-15 пункту 4 цього Положення).
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 2365-ІІІ політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.
Частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ (зі змінами, викладеними згідно із Законом № 835-VIII) у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Відповідно до статті 2 та пункту 9 статті 17 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад, зокрема, виборчого процесу, однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України. Комісія здійснює контроль за дотриманням політичними партіями, іншими суб`єктами виборчого процесу, зокрема, вимог законодавства про вибори.
Крім того, Комісія згідно із Законом України "Про вибори Президента України" та "Про вибори народних депутатів України" реєструє кандидатів на пост Президента України, кандидатів у депутати, включених до виборчого списку політичної партії у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидата в депутати, висунутого партією, у відповідному одномандатному виборчому окрузі за умови отримання нею відповідних документів.
Підпунктом 2 пункту 2 Розділу XXXXII "Прикінцеві та перехідні положення" Виборчого кодексу України від 19 грудня 2019 року № 396-IX визнано таким, що втратив чинність з дня набрання чинності цим Кодексом Закон України "Про вибори народних депутатів України" (Відомості Верховної Ради України, 2012 року, № 10 - 11, ст. 73 із наступними змінами), крім положень щодо організації та проведення проміжних виборів і заміщення народних депутатів України, обраних у загальнодержавному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України.
Згідно з частиною п`ятою статті 11 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року №4061-VI (далі - Закон № 4061-VI) виборчий процес включає такі етапи: 1) висування кандидатів у депутати; 2) утворення виборчих комісій (крім Центральної виборчої комісії); 3) реєстрація кандидатів у депутати; 4) проведення передвиборної агітації; 5) утворення спеціальних виборчих дільниць, що існують на тимчасовій основі; 6) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення результатів виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення; 10) припинення повноважень окружних та дільничних виборчих комісій.
VІІ. Висновки Верховного Суду
В силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
При цьому, згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування норм права.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Спір у цій справі виник у зв`язку з реалізацією МЮУ повноважень на звернення до суду про анулювання реєстрації політичної партії на підставі статті 24 Закону № 2365-III.
Системний аналіз наведених вище норм свідчить, що основною метою діяльності політичної партії є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами шляхом зайняття мандатів в органах влади, що реалізується внаслідок виборів. При цьому, у разі невисування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України чи виборах народних депутатів України протягом десяти років, МЮУ має правові підстави для звернення до суду з позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово підтверджував прямий взаємозв`язок між демократією, плюралізмом та свободою об`єднань та підкреслював, що спосіб, в який національне законодавство закріплює цю свободу та її практичне застосування органами влади, розкриває стан демократії у відповідній країні. ЄСПЛ у своій практиці неодноразово наголошував, що участь громадян у демократичному процесі значною мірою досягається приналежністю до об`єднань, в які вони можуть інтегруватися та разом переслідувати спільні цілі. Політичні партії є найважливішим інструментом демократичної участі у публічному управлінні. Насправді сама концепція політичної партії заснована на цілі участі "в управлінні публічними справами шляхом висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах". Вільні вибори та свобода об`єднання у політичні партії тісно взаємопов`язані у будь-якій демократії, оскільки політичні партії існують з метою отримання політичної влади шляхом вільних і чесних виборів.
ЄСПЛ у багатьох випадках підтверджував, що при демократичному режимі ключову роль відіграють політичні партії, які користуються свободами і правами, проголошеними у статті 11 Конвенції, а також в статті 10 Конвенції. Політичні партії є формою об`єднання, що має істотне значення для належного функціонування демократії. З огляду на важливу роль політичних партій у забезпеченні плюралізму та належного функціонування демократії, будь-які заходи, що вживаються проти них, зачіпають як свободу об`єднання, так і, відповідно, демократію у такій державі (рішення ЄСПЛ від 13 лютого 2003 року у справі "Партія Рефах"(Партія благоденства) та інші проти Туреччини" (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey) скарги №№ 41340/98, 41342/98, 41343/98 та 41344/98, § 87, рішення ЄСПЛ від 30 січня 1998 року справі "Об`єднана комуністична партія Туреччини та інші проти Туреччини", § 25, 46).
Ці права та свободи гарантовані Конституцією України й міжнародними та європейськими документами з прав людини. Водночас ці свободи не є абсолютними. Обмеження указаних свобод можливе за умови, що вони ґрунтуються на законодавстві, "необхідному в демократичному суспільстві", і служать законним цілям.
Вимога щодо того, що заходи, ужиті для досягнення законної мети, мають бути необхідними в демократичному суспільстві, означає, що держави повинні довести існування "нагальної соціальної потреби" та "відповідних і достатніх" причин.
Таким чином, суд при розгляді вказаної категорії спорів не повинен застосовувати суто формальний підхід, а повинен здійснювати сукупну оцінку, яка полягає у визначенні того, чи відповідає втручання державного органу об`єктивній соціальній потребі суспільства та чи є воно пропорційним із порушенням партією цього обов`язку з урахуванням причин, що призвели до такого порушення.