ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 580/4578/22
адміністративне провадження № К/990/14519/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №580/4578/22
за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури
в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Черкаській області
до Черкаської філії публічного акціонерного товариства "Укртелеком"
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою першого заступника керівника Черкаської обласної прокуратури
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року
(головуючий суддя: Лічевецький І.О., судді: Мельничук В.П., Оксененко О.М.).
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У вересні 2022 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - "ГУ ДСНС у Черкаській області"), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Черкаської філії ПАТ "Укртелеком" в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища з обліковим номером №88027, що розміщене за адресою: місто Черкаси, вулиця Байди Вишневецького, 34;
зобов`язати Черкаську філію ПАТ "Укртелеком" вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища №88027, що розміщене за адресою: місто Черкаси, вулиця Байди Вишневецького, 34, - у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 9 липня 2018 року №579 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2022 року позов задоволено:
визнано протиправною бездіяльність Черкаської філії публічного акціонерного товариства "Укртелеком" в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища з обліковим номером №88027, що розміщене за адресою: місто Черкаси, вулиця Байди Вишневецького, 34;
зобов`язано Черкаську філію публічного акціонерного товариства "Укртелеком" вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №88027, що розміщене за адресою: місто Черкаси, вулиця Байди Вишневецького, 34, - у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 9 липня 2018 року №579 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2022 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Апеляційний суд відмовив у задоволенні цього позову з огляду на те, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи можуть бути позивачами лише в адміністративних справах про застосування заходів реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ГУ ДСНС в Черкаській області не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.
Не погоджуючись із постановою апеляційного суду, перший заступник керівника Черкаської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою на неї до Верховного Суду.
У поданій касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить Суд постанову апеляційного суду скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі, як на підставу для відкриття касаційного провадження, скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
Ухвалою Верховного Суду від 8 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою (головуючий суддя: Кашпур О.В.).
На підставі розпорядження заступник керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 5 лютого 2024 року №169/0/78-24 у справі був призначений повторний автоматизований розподіл у зв`язку із тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу справі між суддями від 5 лютого 2023 року у справі визначено склад судової колегії: Мартинюк Н.М. (головуючий суддя), Жук А.В., Мельник-Томенко Ж.М.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
Здійснивши аналіз доводів касаційної скарги, а також висновків судів попередніх інстанцій, Верховний Суд вважає за належне зазначити про таке.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон України "Про прокуратуру"") визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.