ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2024 року
м. Київ
справа №380/3574/20
адміністративне провадження № К/9901/19981/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №380/3574/20
за позовом ОСОБА_1 до Галицької митниці Держмитслужби, Львівської митниці ДФС про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Шинкар Т.І., суддів Обрізка І.М., Шевчук С.М.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Галицької митниці Держмитслужби, Львівської митниці ДФС, у якому просив:
- визнати протиправним рішення суб`єкта владних повноважень та скасувати наказ Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №121-о "Про звільнення ОСОБА_1" з посади начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС;
- поновити його на посаді начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС;
- стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивував тим, що відповідачем порушено установлений законодавством порядок звільнення, оскільки позивача в установлений законом 2-місячний строк не повідомлено про наступне вивільнення, чим порушено вимоги частин першої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), та не враховано його переважне право на залишення на роботі, визначене у частині другій статті 42 КЗпП України. Позивач указував, що внаслідок реорганізації державного органу не відбулося скорочення штату працівників, проте жодної вакантної посади у Галицькій митниці Держмитслужби йому запропоновано не було. Такими діями відповідачів, на думку ОСОБА_1, порушено гарантоване Конституцією України його право на працю.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №121-о "Про звільнення ОСОБА_1" з посади начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16 квітня 2020 року по день постановлення рішення суду в сумі 94850,88 грн без відрахування податків і зборів. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС допущено до негайного виконання. Рішення суду в частині стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 11175 грн допущено до негайного виконання.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновків про те, що: процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII) регулюється також нормами КЗпП України, а саме його статтями 40, 49-2; рішення відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин та підстав, містить лише формальний перелік пунктів, передбачених частиною першою статті 87 Закону №889-VIII, які по своїй юридичній природі є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації, оскільки відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу "правової визначеності", адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підставності звільнення; оскаржуваний наказ прийнято не у спосіб та не на підставі, що визначені статтею 87 Закону №889-VІІІ; станом на 08 грудня 2019 року штат Галицької митниці Держмитслужби був заповнений на понад 30 відсотків за рахунок переведення працівників з інших митниць та призначення нових працівників; на момент попередження позивача про наступне звільнення, а також винесення наказу про звільнення його з посади, у Галицькій митниці Держмитслужби було вакантними 250 посад, у тому числі вакантною була посада начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС; кількість працівників митниці внаслідок приєднання до Галицької митниці Держмитслужби не зменшилася, а навпаки збільшилася; кількість працівників відділу, в якому працював позивач, також зменшена не була, що не заперечується відповідачами, і на момент звільнення у цьому відділі були наявні вакантні посади, серед яких і посада, з якої звільнено позивача; сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи; відповідач, як суб`єкт призначення, не навів жодного аргумента як підставу для звільнення позивача та неприйняття рішення про його переведення до реорганізованого органу; позивач має тривалий безперервний стаж роботи в митних органах, до нього не застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення, проте відповідачі ні в рішенні про звільнення його з посади, ні при розгляді цього публічно-правового спору, не довели неможливості продовження позивачем державної служби у новоствореному органі; оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, у тому числі вакантною була посада начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС, яку позивач обіймав до реорганізації, і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідачем не наведено, звільнення позивача не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право останнього на працю; позивача не попереджено про наступне звільнення у порядку, передбаченому положеннями частини шостої статті 49-2 КЗпП України та частини третьої статті 87 Закону №889-VІІІ; під час звільнення ОСОБА_1 Львівською митницею ДФС було порушено порядок, передбачений чинним законодавством; оскаржуваний наказ не відповідає критерію законності, визначеному пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року апеляційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби задоволено. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що: в межах спірних правовідносин саме вручення попередження про наступне вивільнення є подією/фактом, на момент вчинення яких повинен застосовуватися закон, під час дії якого вони настали або мали місце; на час попередження ОСОБА_1 про наступне вивільнення відбулася суттєва зміна правового регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу і така процедура при звільненні позивача дотримана; безпідставними є висновки суду першої інстанції щодо незазначення в оскаржуваному наказі конкретної причини та підстав звільнення, оскільки 10 березня 2020 року позивача попереджено у письмовій формі про наступне вивільнення відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС; наказ про звільнення позивача відповідає установленим вимогам, містить зазначення обов`язкових реквізитів, вказівку на підставу його видання - "попередження про наступне вивільнення від 10.03.2020", в ньому містяться причини та підстави звільнення (у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС), і такий прийнятий повноважною особою; визначення у розпорядчих наказах суб`єкта владних повноважень строку реорганізації, а згодом зміна такого строку чи його продовження, не може слугувати підставою протиправності дій/рішень, які прийняті після зміни строку чи його продовження, оскільки визначення строку є інструментом швидкої та якісної реалізації розпорядчих рішень, який регулюється у відповідності до фактичних обставин; оскільки повноважна на те особа суб`єкта призначення на час попередження позивача про наступне вивільнення не була зобов`язана як пропонувати останньому іншу рівноцінну посаду державної служби, так і в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі, беручи до уваги, що реорганізація державного органу відбулася з дотриманням законодавчих процедур, і така стала самостійною підставою припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, враховуючи відсутність заяви позивача про переведення його у новостворені територіальні органи Державної митної служби, звільнення ОСОБА_1 відбулося із дотриманням установленого законом порядку.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та залишити без змін рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року.
8. Як на підставу оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник послався, зокрема, на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме пункту 1 частини першої, частини третьої статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі - Закон №440-IX), який набрав чинності 13 лютого 2020 року.
9. ОСОБА_1 у касаційній скарзі стверджує про протиправність оскаржуваного наказу Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №121-о про його звільнення; що звільнення відбулося з порушенням установленої процедури та норм законодавства; що судом першої інстанції ухвалено законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову, яке помилково скасовано судом апеляційної інстанції.
IV. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. 31 травня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року в справі №380/3574/20.
11. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2021 року для розгляду справи №380/3574/20 (провадження №К/9901/19981/21) визначено колегію суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року в справі №380/3574/20 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Галицькою митницею Держмитслужби подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 із проханням залишити таку без задоволення, а оскаржувану постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року - без змін, оскільки вона прийнята з додержанням норм матеріального і процесуального права.
14. Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2024 року закінчено підготовчі дії у справі №380/3574/20 та призначено її до касаційного розгляду в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
V. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
15. ОСОБА_1 з 1990 року працював у митних органах України. Наказом Львівської митниці ДФС від 08 вересня 2016 року №750-о "Про переведення працівників" позивача переведено на посаду начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС, звільнивши із займаної посади начальника відділу митного оформлення №3 митного поста "Рава-Руська" Львівської митниці ДФС.
16. Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року №858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" (далі - Постанова КМУ від 02 жовтня 2019 року №858) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком 1 (пункт 1 Постанови), у тому числі Галицьку митницю Держмитслужби. До того ж пунктом 2 цієї Постанови вирішено реорганізувати деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком 2, зокрема реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
17. З метою реалізації пункту 2 Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 ДФС України 25 листопада 2019 року видано наказ №30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС", відповідно до пункту 1 якого розпочато реорганізацію митниць ДФС, у тому числі Львівської митниці. Згідно з пунктом 2 цього наказу утворено комісії з реорганізації митниць ДФС, а пунктом 4 визначено строк проведення реорганізації митниць ДФС три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи. Наказом ДФС України від 24 березня 2020 року №14-рг внесено зміни до пункту 4 наказу від 25 листопада 2019 року №30-рг, замінивши слова "три місяці" на "шість місяців".
18. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр) 14 листопада 2019 року проведена державна реєстрація юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби.
19. Інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС внесено до Реєстру 28 листопада 2019 року.
20. Розпорядженням КМУ від 04 грудня 2019 року №1217-р "Питання Державної митної служби" погоджено пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї постановою КМУ від 06 березня 2019 року №227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України" функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
21. Відповідно до розпорядження КМУ про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00:00 год 08 грудня 2019 року.
22. 21 грудня 2019 року Львівською митницею ДФС було видано наказ №666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII згідно списку, до якого також включено ОСОБА_1 .
23. Наказом Львівської митниці ДФС від 07 лютого 2020 року №03 скасовано вказаний наказ від 21 грудня 2019 року №666 як такий, що нереалізований у зв`язку з тривалою відсутністю на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжиття заходів, передбачених цим наказом, зміною складу Комісії, невиконанням цього наказу, внесенням змін до КЗпП України.
24. Наказом Львівської митниці ДФС від 10 березня 2020 року №07 "Про попередження про наступне вивільнення" зобов`язано Комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України згідно списку, до якого також включено ОСОБА_1 .
25. 10 березня 2020 року ОСОБА_1 ознайомлений під підпис з попередженням про наступне вивільнення із займаної посади у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Одночасно ОСОБА_1 було повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
26. Наказом Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №121-о "Про звільнення ОСОБА_1" звільнено ОСОБА_1 15 квітня 2020 року із займаної посади начальника відділу митного оформлення №2 митного поста "Грушів" Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Підстава: попередження про наступне вивільнення від 10 березня 2020 року.
27. Уважаючи своє звільнення незаконним, указаний наказ протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
VІ. Джерела права й акти їхнього застосування
28. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон №889-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Цим Законом визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
30. Дія Закону №889-VIII поширюється на державних службовців, у тому числі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; інших державних органів (пункти 2, 8 частини другої статті 3 цього Закону).
31. Приписами частин першої-третьої статті 5 Закону №889-VIII закріплено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
32. Частиною п`ятою статті 22 Закону №889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
33. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
34. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
35. Приписами частини першої статті 87 Закону №889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
36. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
37. Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає КЗпП України, відповідно до статті 40 якого трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані роботодавцем лише у визначених випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої цієї статті). Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.