ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2024 року
м. Київ
справа №420/11311/23
провадження № К/990/28959/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (у складі судді - Потоцької Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2023 року (у складі головуючого судді - Градовського Ю.М., суддів: Бітова А.І., Танасогло Т.М.) у справі №420/11311/23,
ВСТАНОВИВ:
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. У травні 2023 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач, заявник, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення.
2. Разом із позовною заявою, 19.05.2023 подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просив:
вжити заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії Рішення Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 12.04.2023 №233 "Про заходи щодо забезпечення дорожнього руху на території Ізмаїльської міської територіальної громади та безпеки учасників дорожнього руху".
3. В обґрунтування указаної заяви позивач зазначав, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнятий поза межами повноважень відповідача та порушує публічний порядок, оскільки в неконституційний спосіб обмежує господарську діяльність, створює неконституційні підстави для вилучення власності, а також ухвалений з порушенням законодавства про регуляторні акти.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23.05.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023, заяву про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію Рішення Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 12.04.2023 №233 "Про заходи щодо забезпечення дорожнього руху на території Ізмаїльської міської територіальної громади та безпеки учасників дорожнього руху" (далі також - Рішення від 12.04.2023 №233) до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №420/11311/23.
5. Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заявник кожен день втрачає можливість здійснювати свою господарську діяльність, втрачає дохід, і як наслідок держава не отримає прибутки у вигляді податків. Кожен день невизначене коло осіб втрачає можливість скористатись послугами, які надає позивач. Крім того, доки не зупинена дія оскаржуваного рішення, позивач не може забезпечити роботою працівників. Кожного дня позивач несе збитки у вигляді необхідності утримання/зберігання належного йому майна, необхідного для надання послуг, які не покриваються за рахунок доходу, який би він міг отримувати. Таким чином, негативні наслідки, за період чинності оскаржуваного рішення, є більше обтяжливим, ніж наслідки, які б могли виникнути у разі невжиття заходів забезпечення позову. Більше того, у разі невжиття заходів забезпечення позову, позивач вимушений буде вживати додаткових заходів у вигляді нових звернень до суду з вимогами про стягнення збитків за період неможливості здійснення господарської діяльності.
6. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли висновків про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі, а невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
7. З посиланням на положення частини п`ятої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції зазначав про очевидну протиправність оскаржуваного акта відповідача, оскільки за змістом частини першої статті 42 Конституції України, статей 6, 12, 43 ГК України, а також статей 320 та 321 ЦК України обмеження здійснення господарської діяльності, а також обмеження користування власністю, можуть бути встановлені тільки Законом, а оскаржуване рішення є нормативним актом, яке такому закону суперечить; крім того, відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності; відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки оскаржуване рішення прийняте без аналізу регуляторного впливу, а також проект регуляторного акта не був оприлюднений. Водночас суд першої інстанції зауважив, що перевірка безпосередньо правомірності/протиправності оскаржуваного рішення та дій відповідачів має бути здійснена судом при вирішенні спору по суті.
8. Щодо доводів про очевидну незаконність оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції зазначав, що оспорюваний акт очевидно встановлює заборону користування власністю, а також засади вилучення об`єктів права приватної власності; при цьому, згідно пункту 36 статті 85 Конституції України виключно до повноважень Верховної Ради України належить затвердження переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об`єктів права приватної власності. З огляду на вказане, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний акт очевидно суперечить публічному порядку, оскільки він не може встановлювати відповідні заборони користування власністю та підстави вилучення майна.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву (заперечень) на них
9. Не погодившись із прийнятими судовими рішеннями у цій справі, Виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради Одеської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.05.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023 у справі №420/11311/23, а у задоволенні заяви ФОП ОСОБА_1 про забезпечення позову - відмовити в повному обсязі.
10. Відповідач вважає, що висновки судів попередніх інстанцій не відповідають критеріям співмірності та адекватності й ґрунтуються на доводах, заснованих на припущеннях позивача, які не підтверджуються відповідними доказами, а також прийнятими на підставі аргументів, які за своїм змістом є ідентичними доводам, наведеним у позовній заяві, і фактично з наданою оцінкою законності оскаржуваного рішення без розгляду справи по суді і ухвалення відповідного судового рішення.
11. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, однак в силу частини 4 статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Касаційна скарга Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області до Верховного Суду надійшла 22 серпня 2023 року.
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.08.2023 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11.09.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.05.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023 у справі №420/11311/23.
15. Ухвалою Верховного Суду від 19.02.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
18. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та повноту дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
19. Інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві врегульовано положеннями Глави 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України.
20. Так, статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
21. Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
22. Верховний Суд у своїх судових рішеннях неодноразово зазначав, що забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
23. Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
24. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи від 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами. І якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
25. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.