ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 160/10310/20
адміністративне провадження № К/9901/44982/21
Верховний Суд у складі суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В. М.,
суддів Берназюка Я. О., Бучик А. Ю., Єзерова А. А., Рибачука А. І., Стародуба О. П., Стеценка С. Г., Тацій Л. В., Чиркіна С. М., Шарапи В. В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття"
на рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року (суддя Рищенко А. Ю.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (колегія у складі суддів Кругового О. О., Прокопчук Т. С., Шлай А. В.)
у справі № 160/10310/20
за позовом Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття"
до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області
про визнання протиправними та скасування пунктів припису.
І. СУТЬ СПРАВИ
У цій справі вирішується питання про дотримання природоохоронного законодавства ДП "Кривбасшахтозакриття" під час скидання надлишкових зворотних вод без дозволу на спеціальне водокористування.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р "Про запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу, розташованому на території Широківського району Дніпропетровської області" з метою запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну дозволено до 1 березня 2020 р. скидання зі ставка-накопичувача, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області, надлишків зворотних вод у р. Інгулець згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років. Контроль за виконанням вимог цього регламенту покладено на Державну екологічну інспекцію та Державне агентство рибного господарства.
2. У період із 24.01.2020 по 28.02.2020 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області провела позаплановий державний нагляд (контроль) Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття".
3. Згідно з направленням на здійснення державного нагляду (контролю) (позапланового заходу) від 22.01.2020 № 4-598-10-3 підстави для здійснення контролю: розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р, доручення Державної екологічної інспекції України 13.01.2020 № 15; предмет контролю: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка-накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець та здійснення спостережень за впливом на р. Інгулець скидання надлишків вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років шляхом проведення інструментально-лабораторних вимірювань показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин, у межах уповноваження на право виконання цих вимірювань.
4. За результатами позапланового контролю складено акт № 128/10/20 від 28.02.2020, яким встановлено такі порушення:
- провадження діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачі балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснюється без документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля (ст. 3, 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", ст. 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", пункту 4 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності");
- здійснення спеціального водокористування в частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод зі ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець без документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування (п. 9 ст. 44, ст. 48, 49 Водного кодексу України, п. 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 "Щодо дозволу на спеціальне водокористування", п. 15, 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами);
- експлуатація ставка-накопичувача балки Свистунова здійснюється не за цільовим призначенням, а саме: відбувається його наповнення не лише шахтними, а й стічними, зливовими та дренажними водами (ст. 74 Водного кодексу України);
- нездійснення державного обліку водокористування шляхом подання Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) (п. 7 ст. 44 Водного кодексу України, п. 1.3, 1.4 Порядку ведення державного обліку водокористування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 03.04.2015 за № 382/26827);
- не здійснюється контроль за якістю зворотних вод, що надходять до ставка-накопичувача балки Свистунова (п. 7 ст. 44 Водного кодексу України);
- інформація щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік не надана (п. "б" ст. 10, п. "ж" ст. 19, п. "б" ст. 40 Закону України "Про охорону навколишнього середовища");
- за результатами інспекційного контролю зафіксовано перевищення розрахункових показників якості води в контрольних створах відповідно до індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років, а саме: у створі вище скиду зі ставка накопичувача балки Свистунова: за сульфатами - в 1,1- 2,3 рази, сухим залишком - в 1,1 рази, нітратами - в 1,1- 2,2 рази, завислими речовинами - в 1,4- 1,8 рази ХСК - в 1,2 - 2,2 рази, хлоридами - в 1-1,2 рази; у створі нижче скиду зі ставка накопичувана балки Свистунова: за сульфатами - в 1,1 рази, сухим залишком - в 1,1 рази, нітратами - в 1,2 рази, завислими речовинами - в 1,1 рази, ХСК - в 1,4- 1,7 рази (ст. 44 Водного кодексу України, умови індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років);
- відповідно до п. 5 розд. 12 індивідуального регламенту скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років підприємство не надало узагальненої інформації в паперовому вигляді щодо вмісту забруднюючих речовин на скиді надлишків зворотних вод із ставка накопичувана балки Свистунова, вище скиду та нижче скиду, у тому числі: за дні відбору 03- 04.02.2020, 06.02.2020, 17- 18.02.2020, 20- 21.02.2020, 24- 25.02.2020, 27- 28.02.2020; повний аналіз за дні відбору 19.02.2020, 26.02.2020 (ст. 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
5. 06.03.2020 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області винесла припис № 81/10/20 (далі - Припис), яким приписано:
(1) провадження діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачу балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля;
(2) спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова та скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування;
(3) експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням;
(4) забезпечити ведення державного обліку водокористування та подання в установленому порядку Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна);
(5) надати інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік;
(6) вживати заходи щодо забезпечення дотримання розрахункових показників якості води в контрольних створах відповідно до індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період під час регламентного скидання;
(7) надати в повному обсязі узагальнену інформацію у паперовому вигляді щодо вмісту забруднюючих речовин на скиді надлишків зворотних вод із ставка накопичувача балки Свистунова та тимчасових контрольних створах на річці Інгулець із врахуванням періодичності відбору, яка визначена у регламенті 2019- 2020 років.
6. 19.03.2020 ДП "Кривбасшахтозакриття" подало до т. в. о. Голови Державної екологічної інспекції України скаргу на Припис № 81/10/20 від 06.03.2020.
7. 13.04.2020 Державна екологічна інспекція України листом № 2747/2.4/7-20 відмовила ДП "Кривбасшахтозакриття" у задоволенні скарги.
8. 28.08.2020 ДП "Кривбасшахтозакриття" звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6 припису відповідача від 06.03.2020 № 81/10/20.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Позивач вважає, що Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області протиправно встановила порушення, передбачені пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6 Припису від 06.03.2020 № 81/10/20. Позивач не є суб`єктом спеціального водокористування, оскільки не здійснює забору води з водойми. Відтак вимоги припису є безпідставними.
10. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що за результатом перевірки додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ДП "Кривбасшахтозакриття" були виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, про що складено відповідний акт.
Крім цього, відповідач зауважив, що порушення, встановлені пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6 припису від 06.03.2020 № 81/10/20, не усунуто.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Дніпровський окружний адміністративний суд рішенням від 25.01.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, відмовив у задоволенні позову.
12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач як водокористувач вчинив низку порушень вимог чинного законодавства, у зв`язку із чим оскаржувані пункти припису є правомірними.
13. Зокрема, щодо п. 1 припису суд дійшов висновку, що відповідно до п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, належить господарська діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів за умови, що водозабір підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.
Незважаючи на викладене, позивач під час перевірки не надав висновок оцінки впливу на довкілля, що відповідно є порушенням вимог п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".
Суд відхилив твердження позивача щодо того, що предметом позапланового заходу контролю було додержання вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець, а не провадження позивачем діяльності на підставі Висновку з оцінки впливу на довкілля, оскільки індивідуальним регламентом передбачено провадження позивачем діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачу балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець, що відповідно свідчить про необхідність обов`язкової наявності в позивача Висновку з оцінки впливу на довкілля.
Суд також відхилив твердження позивача щодо того, що п. 1 спірного Припису вже був предметом перевірки, яку проводила Державна екологічна інспекція України у період із 09.12.2019 по 13.12.2019 та склала припис від 18.12.2019 № 2/4-7, оскільки винесений Державною екологічною інспекцією України припис № 2/4-7 від 18.12.2019 в жодному разі не стосується припису цієї інспекції від 06.03.2020 № 81/10/20.
14. Щодо п. 2 припису суд дійшов висновку, що ДП "Кривбасшахтозакриття" здійснює спеціальне водокористування без дозволу на спеціальне водокористування.
15. Щодо п. 3 припису суд констатував, що експлуатація ставка-накопичувача балки Свистунова здійснюється не за цільовим призначенням, а саме: відбувається його наповнення не лише шахтними, а й стічними, зливовими та дренажними водами, що є порушенням ч. 3 ст. 74 Водного кодексу України. Це підтверджується результатами інструментально-лабораторного контролю Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, що наведені в таблиці 1 до Акта перевірки № 128/10/20 від 28.02.2020. Наведені факти підтверджують обґрунтованість п. 3 оскаржуваного Припису.
16. Щодо п. 4 припису судом встановлено, що ДП "Кривбасшахтозакриття" є водокористувачем, який здійснює спеціальне водокористування, а отже повинно подавати звіт про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна).
Суд відхилив доводи позивача про те, що ДП "Кривбасшахтозакриття" не здійснює діяльність, зазначену в пункті 1.5 Порядку ведення державного обліку водокористування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78, оскільки цим пунктом встановлено лише вичерпний перелік водокористувачів, стосовно яких систематизуються дані під час державного обліку водокористування. Посилання на відсутність обов`язку в ДП "Кривбасшахтозакриття" подавати звіт про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) у зв`язку з тим, що він не належить до переліку водокористувачів, стосовно яких систематизуються дані під час державного обліку водокористування, не знайшли правового підтвердження.
17. Щодо п. 5 припису суд зауважив, що пунктом 12 Порядку та організації системи контролю за дотриманням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років передбачено вживання організаційних заходів (у тому числі й додаткових). Водночас на момент перевірки підприємство не надало інформації щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік.
Наведені факти підтверджують обґрунтованість п. 5 оскаржуваного Припису.
18. Щодо п. 6 припису суд узяв до уваги, що на момент проведення перевірки були зафіксовані перевищення розрахункових показників якості води в контрольних створах, що є невиконанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років.
19. Суд апеляційної інстанції додатково обґрунтував мотиви відхилення апеляційної скарги в частині доводів про відсутність досконалого правового регулювання питання отримання дозволу на водокористування при поводженні із шахтними водами.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що вимога отримання дозволу на спеціальне водокористування підприємствам, що здійснюють викиди у водні об`єкти, прямо встановлена Водним кодексом України. Отже, позивач зобов`язаний отримати відповідний дозвіл. Той факт, що питання поводження із шахтними водами обговорюється робочою групою, не може звільняти позивача від виконання ним обов`язків, покладених на водокористувача.
Щодо посилань позивача на неврахування судом правових позицій Верховного Суду, викладених у судових рішеннях від 16.06.2021 в справі № 826/4704/16, від 09.06.2021 в справі № 815/546/17, від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19, від 23.12.2020 в справі № 815/132/17, суд апеляційної інстанції зазначив, що предмети розгляду у вказаних справах різняться з предметом оскарження в цій справі, відтак висновки Верховного Суду в зазначених справах не можуть бути враховані під час розгляду згаданої справи.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі позивач посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
21. Позивач навів декілька підстав касаційного оскарження, а саме:
(А) суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо повноважень посадових осіб органу державного нагляду (контролю) та з`ясування питань під час здійснення планової перевірки, викладених у постановах Верховного Суду від 11.02.2021 в справі № 922/1816/20, від 16.07.2020 в справі № 826/540/16, від 08.06.2021 в справі № 640/4984/19, від 27.04.2021 в справі № 420/1487/19.
(Б) відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах у питаннях:
- повноважень органу державного нагляду (контролю) під час проведення позапланового заходу за доручення Прем`єр-міністра України з`ясовувати питання, які не зазначені у розпорядженні Кабінету Міністрів України, зокрема з`ясовувати питання щодо розроблення планів заходів, подання звітів та перевірки дозвільних документів планової діяльності підприємства (дозволів на спеціальне водокористування, висновок із оцінки впливу на довкілля);
- проведення скиду надлишків зворотних вод згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р "Про запобігання виникнення аварійної ситуації на ставку-накопичувачу, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області" та обов`язкового отримання дозволу на спеціальне водокористування.
Відповідач на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України № 1410-р, доручення Державної екологічної інспекції України від 13.01.2020 №15, наказу Держекоінспекції у Дніпропетровській області від 22.01.2020 № 49-П був зобов`язаний у період із 24.01.2020 до 28.02.2020 провести позаплановий державний нагляд (контроль) за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років і здійснити спостереження за впливом на річку Інгулець скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в цей же період.
Суди попередніх інстанцій не врахували цього, дійшли помилкового висновку, що підставами позапланової перевірки було виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).
Позивач вважає, що порушено вимоги абз. 10 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яким передбачено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
(В) Суд неправильно застосував норми матеріального права та дійшов помилкових висновків щодо правомірності оскаржуваних пунктів припису. Зокрема:
- щодо п. 1: оцінка впливу на довкілля обов`язкова для новостворених або реконструйованих об`єктів. Натомість ставок уведено у тимчасову експлуатацію в 1976 році, до набрання чинності Законом України "Про оцінку впливу на довкілля". Відповідно вимога 1 припису є незаконною та суперечить п. 2 ст. 17 вказаного Закону.
Крім того, Держекоінспекція України вже вносила припис від 18.12.2019 № 2/4-7 з такою самою вимогою. Проте Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 20.10.2020 в справі № 160/1611/20 визнав протиправним і скасував пункт 2 припису від 18.09.2019, а Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25.03.2021 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Заявою від 28.12.2022 позивач повідомив Верховний Суд, що вимоги контролюючого органу, викладені в пунктах 1- 6 припису від 06.03.2020 № 81/10/20, встановлені під час планової перевірки Державної екологічної інспекції України та викладені в приписі від 18.12.2019 № 2/4-7, визнано протиправними та скасованими повністю, частково судом першої інстанції, частково - постановою Верховного Суду в справі № 160/1611/20.
- щодо п. 2: не враховано, що Уряд надав дозвіл на здійснення дозованого (регульованого) скидання надлишків зворотних вод у р. Інгулець до 01.03.2020, а також здійснення обов`язкового заходу з промивання русла та заходів із загального екологічного оздоровлення річки за рахунок власних коштів гірничорудних підприємств Кривбасу. Рішення Уряду прийняте для уникнення аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну, яка може виникнути через надмірне накопичення надлишків зворотних вод.
Спеціальне водокористування є комплексом дій, який включає забір води, її використання в результаті господарської діяльності та подальше скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.
Однак ДП "Кривбасшахтозакриття" не здійснює спеціального водокористування в розумінні ст. 48 Водного кодексу України, зокрема не здійснює забір води з водних об`єктів та її використання.
Основними видами діяльності Підприємства є відведення та акумуляція шахтних вод (забезпечення захисту гірничорудних підприємств Криворізького басейну), забезпечення захисту від підтоплення підприємств Криворізького басейну, проведення робіт з відкачування шахтних вод (п. 3.2 Статуту).
Відповідно до "Обстеження технічного стану ставка-накопичувача шахтних вод у балці Свистунова у 2016 році та паспортизація споруд", виконаного ПАТ "УКРВОДПРОЕКТ" у 2017 році, визначено тип накопичувача - штучна гідротехнічна споруда-ставок для акумуляції шахтних вод. Відмінність цього ставка-накопичувача від інших аналогічних споруд складування промислових відходів та хвостів полягає в тому, що ставок-накопичувач у балці Свистунова (ємність) наповнюється шахтними (зворотними) водами інших cy6ʼєктів господарювання, зокрема гірничорудних підприємств Кривбасу (ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат", ПАТ "АрселорМіттал Кривий Piг", ПpAT "Центральний гірничо-збагачувальний комбінат", ПpAT "Cyxa Балка"), i в міжвегетаційний період року здійснюється cкид для запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу шахтних вод у балці Свистунова та недопущення виникнення низки надзвичайних ситуацій і техногенних катастроф. Дозвіл на скид надається гірничорудним підприємствам та виконується на підставі щорічного розпорядження KMУ згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період та здійснюється як протиаварійний захід. У свою чергу ПАТ "Криворізький залізорудний комбінат", ПАТ "АрселорМіттал Кривий Рiг", ПpAT "Центральний гірничо-збагачувальний комбінат› і ПpAT "Cyxa Балка" мають дозволи на спеціальне водокористування, здійснюють забір води, використовують у виробництві з метою видобутку руди, здійснюють скид на підставі розпорядження KMУ, здійснюють придбання води в Управлінні каналу "Дніпро-Інгулець" для подальшої подачі в Карачунівське водосховище для розбавляння надлишків зворотних вод під час скиду.
Отже, ДП "Кривбасшахтозакриття" не здійснює забору води з водних об`єктів та не використовує її у своїй господарській діяльності в розумінні ст. 48 BK України.
ДП "Кривбасшахтозакриття" через балку Свистунова (гідровузол) без забору води здійснює скид зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в р. Інгулець на підставі розпоряджень Кабінету Міністрів України у спосіб, визначений ст. 74 Водного кодексу України.
Відповідно до ст. 74 Водного кодексу України скид виконується на підставі розпорядження Kaбінету Міністрів України, згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період і здійснюється як протиаварійний захід.
Зважаючи на недосконалість окремих положень Водного кодексу України щодо особливостей спеціального водокористування суб`єктами господарювання, які здійснюють акумуляцію надлишкових зворотних вод із подальшим скиданням у водний об`єкт, наказом Міністерства економічного розвитку i торгівлі України від 22.02.2019 № 303 створено Робочу групу з підготовки пропозицій щодо законодавчого врегулювання питання скидання надлишків зворотних вод у річку Інгулець.
14.07.2021 проведено міжвідомчу нараду з питань вирішення проблеми скидання надлишків зворотних вод зі ставка-накопичувача шахтних вод балки Свистунова в річку Інгулець за участі Голови Державної екологічної інспекції України, заступника Міністра захисту довкілля та природних ресурсів, про що складено протокол. Під час наради вирішено:
- визначити умови та механізми видачі дозволу на спеціальне водокористування щодо скидання шахтних вод у річку Інгулець для ДП "Кривбасшахтозакриття" з урахуванням фактичних показників концентрації забруднюючих речовин з мінералізації та хлоридів;
- опрацювати питання щодо можливості внесення до умов дозволів на спеціальне водокористування суб`єктів господарювання, які здійснюють відкачування високо мінералізованих шахтних вод із подальшим скиданням, вимог виконання в повному обсязі заходів, що забезпечують зниження рівня пx мінералізації перед скиданням у водні об`єкти.
Отже, указаним протоколом підтверджується, що на цей час на законодавчому рівні відсутні правові умови та механізм видачі дозволу на спеціальне водокористування зі скидання шахтних вод у річку lнгулець для ДП "Кривбасшахтозакриття".
Указані обставини не дослідили та не врахували суди першої та апеляційної інстанцій.
Щодо дозволу на спеціальне водокористування є правова невизначеність, відповідно діють норми щодо презумпції правомірності, та норма трактується в інтересах cyб`єкта господарювання (абз.15 ст. 3, ч. 7 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
Щодо питання застосування норм ст. 72, 74 Водного кодексу України, які надають право підприємству здійснювати скидання шахтних (зворотних) вод згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України та індивідуальним регламентом та узгодженості зі ст. 48, 49 Водного кодексу України щодо необхідності мати дозвіл на спеціальне водокористування відсутній висновок Верховного Суду.
- щодо п. 3 (експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням) суд зробив висновок, що під чaс перевірки встановлено, що наповнення ставка-накопичувача відбувається не лише шахтними, а й стічними, зливними та дренажними водами. Водночас у матеріалах справи вiдcyтнi докази, які б підтверджували нецільове використання ставка-накопичувача. Також суд не врахував визначення терміну, наданого в ст. 1 Водного кодексу України, що "вода зворотна - вода, що повертається за допомогою технічних cпopyд i засобів з господарської ланки кругообігу води в його природні ланки у вигляді стічної, шахтної, кар`єрної чи дренажної води. Отже, законодавство узагальнює поняття "зворотна вода", куди входить вода шахтна, стічна, кар`єрна та дренажна.
- щодо п. 5 (надати інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік), то цей пункт припису не вiдпoвiдає предмету та підставі державного нагляду (контролю), як визначено в направленні від 22.01.2020, та разом із вимогою № 6 не визначають конкретних заходів, яких потрібно вжити ДП "Кривбасшахтозакриття" для усунення порушень, що суперечить висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19.
Відповідно до практики Верховного Суду, зокрема постанов від 09.06.2021 в справі № 815/546/17, від 18.12.2018 в справі № 804/7878/ 14, від 23.12.2020 в справі № 815/132/ 17, включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а мають загальний характер, суперечать суті та меті припису.
Отже, вимоги Припису мають декларативний характер і покликаються на загальні норми природоохоронного законодавства, водночас не вказують на конкретні порушення, які не відповідають нормам права і які необхідно усунути. Крім того, пункти 1, 2, 3, 4, 5 Припису не стосуються предмета позапланового контролю, відповідно підлягають скасуванню, а п. 6 Припису є недоречним з огляду на те, що скид закінчився 29.02.2020, відповідно неможливо вжити заходів щодо забезпечення дотримання розрахункових показників якості води в контрольних створах.
(Г) справа має виняткове значення для позивача, тому що з моменту створення у 2004 pоці щороку на підставі розпоряджень Kабінету Міністрів України ДП "Кривбасшахтозакриття" здійснює скидання зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова. Представники органів державного нагляду, Держекоінспекції, постійно присутні під час проведення скиду. До 2019 року представники Держекоінспекції здійснювали лише контроль щодо дотримання вимог розпоряджень Kабінету Міністрів України та індивідуального регламенту скиду, а під час контролю скиду в період 2019- 2020 і 2020- 2021 років заявляють вимоги, які не стосуються предмета позапланового заходу, а згодом звертаються до господарського суду з вимогами щодо відшкодування збитків у зв`язку з відсутністю дозволів на спеціальне водокористування (справи № 904/4941/20, № 904/2078/21).
22. Верховний Суд ухвалою від 24.12.2021 відкрив касаційне провадження.
23. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, копію ухвали про відкриття провадження відповідач отримав 11.01.2022.
VІ. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД СУДОВОЇ ПАЛАТИ
24. Ключовим для розв`язання спору є вирішення питання про належність ДП "Кривбасшахтозакриття" до суб`єктів спеціального водокористування.
25. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, розглядаючи справу № 904/4941/20 за позовом Криворізької місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) до ДП "Кривбасшахтозакриття" про відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів у сумі 2534223,10 грн, у постанові від 09.09.2021 зазначив:
" 28. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 14 Водного кодексу України, до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить прийняття, у разі виникнення аварійних ситуацій, рішень про скиди стічних вод з накопичувачів у водні об`єкти, якщо вони призводять до перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у цих об`єктах.
29. Згідно з пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р (далі - розпорядження), з метою запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну дозволено до 1 березня 2020 року скидання зі ставка-накопичувача, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області, надлишків зворотних вод у р. Інгулець згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років.
30. Статтею 46 Водного кодексу України визначено, що водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.
31. Частиною першою статті 47 Водного кодексу України внормовано, що загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об`єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об`єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.
32. Водночас, згідно із частинами першою, другою статті 48 Водного кодексу України спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.
Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.
33. Частиною першою статті 49 Водного кодексу України передбачено, що спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.
34. При цьому водокористувачі зобов`язані здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу (частина дев`ята статті 44 Водного кодексу України).
35. Відповідно до пункту 15 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 № 465, скидання зворотних вод у водні об`єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу на спеціальне водокористування, а пунктом 17 Правил передбачено, що граничний обсяг скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти встановлюється у дозволі на спеціальне водокористування.
36. Зазначені правила є обов`язковими для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами - суб`єктами підприємницької діяльності, діяльність яких щодо скидання зворотних вод у водні об`єкти впливає або може вплинути на стан поверхневих вод, що передбачено пунктом 1 цих Правил.
37. Отже, ДП "Кривбасшахтозакриття" є суб`єктом спеціального водокористування, яке, у свою чергу, відповідно до Водного кодексу України, здійснюється виключно за дозволом на спеціальне водокористування.
…
69. Аналіз положень Водного кодексу України, Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 № 465, свідчить, що скидання зворотних вод у водні об`єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу на спеціальне водокористування, в якому встановлюється граничний обсяг скидання забруднюючих речовин. Відтак скидання зворотних вод у водні об`єкти за умови неотримання такого дозволу є порушенням законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, за що передбачена відповідальність, а шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації в повному обсязі".
26. Аналогічну правову позицію висловив Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 14.06.2022 в справі № 904/2078/21 за участю ДП "Кривбасшахтозакриття".
27. Питання щодо водокористування ДП "Кривбасшахтозакриття" виникали і в практиці Касаційного адміністративного суду.
28. У п. 14 постанови від 17.11.2022 в справі № 160/1611/20, предметом спору в якій було оскарження ДП "Кривбасшахтозакриття" припису Державної екологічної інспекції України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов такого висновку:
" 14. Пунктом 3 оскаржуваного припису визначено, що спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування -, термін виконання - 02.03.2020 (пункт 9 статті 44, статей 48 та 49 Водного кодексу України, пункт 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 "Щодо дозволу на спеціальне водокористування", пункти 15 та 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами).
За визначенням статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах.
За приписами статті 46 Водного кодексу України водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.
У статті 48 Водного кодексу України встановлено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.
Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.
Водночас не належать до спеціального водокористування: - пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); - скид води з водних об`єктів для підтримання санітарних витрат у річці та з метою запобігання виникненню гідродинамічних аварій; - подача (перекачування) води водокористувачам в маловодні регіони; - усунення шкідливої дії вод (підтоплення, засолення, заболочення); - використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; - вилучення води з надр разом з видобуванням корисних копалин; - виконання будівельних, днопоглиблювальних і вибухових робіт; - видобування корисних копалин і водних рослин; - прокладання трубопроводів і кабелів; - проведення бурових, геологорозвідувальних робіт; - інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.