ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 140/15761/20
адміністративне провадження № К/9901/34591/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №140/15761/20 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації в Волинській області, третя особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної казначейської служби у Волинській області, Державна судова адміністрація України, про визнання дій протиправними та стягнення недоплаченої суми суддівської винагороди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року (головуючий суддя Сорока Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року (головуючий суддя - Запотічний І.І., судді - Глушко І.В., Довга О.І.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Державної казначейської служби України у Волинській області, Державна судова адміністрація України, у якому просила:
- визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області щодо нарахування та виплати судді Луцького міськрайонного суду Волинської області - ОСОБА_1, суддівської винагороди в обмеженому розмірі, за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року, згідно зі статтею 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" - у розмірі, що не перевищує 10 розмірі мінімальної заробітної плати, установленої на 01 січня 2020 року;
- стягнути з Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області на користь судді Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_1 недонараховану та невиплачену суддівську винагороду за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року в сумі 144 576 грн 35 коп.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначала, що працює на посаді судді Луцького міськрайонного суду Волинської області та має право на отримання суддівської винагороди відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Проте, у період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року суддівська винагорода протиправно виплачувалась з урахуванням обмеження, установленого статтею 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", що є порушенням права на отримання суддівської винагороди у розмірі, визначеному статтею 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
3. Переконувала, що Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", яким Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" доповнено статтею 29 в частині обмеження розміру суддівської винагороди суперечить Конституції України, у зв`язку із чим не може застосовуватися при її нарахуванні.
4. Вважала, що відповідач, діючи всупереч приписів статей 19 та 130 Конституції України, порушив приписи чинного законодавства України та з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року виплачував позивачу суддівську винагороду у розмірі, значно меншому, ніж це визначено спеціальним Законом.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року, адміністративний позов задоволено повністю:
- визнано протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області щодо нарахування та виплати судді Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_1 суддівської винагороди в обмеженому розмірі, за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року, згідно зі статтею 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" - у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, установленої на 01 січня 2020 року;
- стягнуто з Територіального управління Державної судової адміністрації України у Волинській області на користь судді Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_1 недонараховану та недоплачену суддівську винагороду за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року в сумі 144 576 (сто сорок чотири тисячі п`ятсот сімдесят шість) гривень 35 копійок.
6. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що стаття 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", у частині суддівської винагороди, не відповідає Конституції України та нормам міжнародного права, а тому до спірних правовідносин застосовуються норми Конституції України як норми прямої дії.
7. Указали, що питання обрахунку та розміру суддівської винагороди регламентовано виключно статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", що, у свою чергу, виключає можливість застосовувати до правовідносин стосовно суддівської винагороди інші Закони.
8. Із урахуванням наведеного констатували, що розмір суддівської винагороди належить визначати відповідно до статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" без застосування будь-яких обмежень, що не передбачені цим Законом та не застосовувати до спірних правовідносин статтю 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. У вересні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області, у якій скаржник просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року та направити справу №140/15761/20 на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. Як на підстави касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
11. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо визначення належного відповідача - розпорядника бюджетних коштів та наявність виділених кошторисних призначень на виплату суддівської винагороди у подібних правовідносинах, а саме обмеження розміру суддівської винагороди, за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року, згідно зі статтею 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 01 січня 2020 року.
12. Обґрунтовуючи посилання на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України звертає увагу на те, що справу №140/15761/20 суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження, тоді як вона, зважаючи на своє значення, категорію, складність, обсяг і характер доказів, суспільний інтерес до справи, мала б розглядатися за правилами загального позовного провадження.
13. Переконує, що відповідач як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня не мав правових підстав для невиконання вимоги статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" про застосування обмеження максимального розміру у тому числі суддівської винагороди 10 мінімальними заробітними платами та і надалі нараховувати і виплачувати суддівську винагороду усупереч указаній нормі.
14. Звертає увагу на те, що у період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року норма про застосування обмеження суддівської винагороди 10 мінімальними заробітними платами була чинною та підлягала виконанню. Скаржник, здійснюючи нарахування та виплату суддівської винагороди суддям, у тому числі і позивачу, за рахунок бюджетних коштів, не могло здійснювати її нарахування, ігноруючи норми бюджетного законодавства.
Позиція інших учасників справи
15. 10 грудня 2021 року до касаційного суду від Державної судової адміністрації України надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому третя особа підтримала доводи касаційної скарги та просила урахувати відзив під час касаційного розгляду справи №140/15761/20.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
16. 16 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області.
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 вересня 2021 року для розгляду судової справи №140/15761/20 визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 01 жовтня 2021 року касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області залишено без руху.
19. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року у справі №140/15761/20 на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
20. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2021 року відмовлено у задоволенні клопотання Територіального управління Державної судової адміністрації України в Волинській області про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень.
21. Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2024 року закінчено підготовчі дії у цій справі, справу №140/15761/20 призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
22. Указом Президента України від 19 вересня 2008 року №843/2008 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Луцького міськрайонного суду Волинської області строком на 5 років.
23. Постановою Верховної Ради України №445-VII від 05 вересня 2013 року ОСОБА_1 обрано на посаду судді Луцького міськрайонного суду Волинської області - безстроково.
24. У період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року ОСОБА_1 виплачувалась суддівська винагорода з урахуванням обмеження, установленого статтею 29 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
25. Не погодившись з діями відповідача щодо нарахування та виплати суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року із застосуванням обмеження, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
28. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
29. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
30. Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
32. У преамбулі Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (тут і далі - у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
33. За частинами першою, другою статті 4 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом. Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
34. Відповідно до частини першої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
35. За частиною другою статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
36. Відповідно до частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
37. 18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", згідно з пунктом 10 розділу І якого Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" доповнено, зокрема, статтею 29 такого змісту (тут - у редакції, яка діяла до ухвалення рішення Конституційного Суду України №10-р/2020 від 28 серпня 2020 року): "Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки (частина перша).
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об`єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Обмеження, установлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, установлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті)".
38. Водночас, рішенням від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами; абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік". Указані положення Законів втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
39. Спірним у цій справі є питання правомірності дій відповідача щодо виплати позивачці суддівської винагороди з обмеженням її розміру у спірному періоді [з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року] на підставі статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами та доповненнями, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
40. Так, виплата суддівської винагороди регулюється статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть.
41. Конституцією України, у редакції Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", вперше закріплено положення, які передбачають спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме: розмір винагороди судді установлюється законом про судоустрій.
42. Із цією конституційною нормою співвідносяться норми частини першої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", які у системному зв`язку дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди, є закон про судоустрій.
43. Наявність у Конституції України зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що для цієї групи правовідносин у сфері організації судової влади (йдеться про виплату суддівської винагороди) закон про судоустрій є спеціальним законом, відповідно він має пріоритет над іншими нормативно-правовими актами не лише змістовно, але й певною мірою ієрархічно. Щодо останнього, то мається на увазі те, що оскільки Конституція України відповідно до її статті 8 має найвищу юридичну силу, наявність в її тексті прямої вказівки на спосіб визначення суддівської винагороди слугує безапеляційним способом подолання будь-яких протиріч у правовому регулюванні правовідносин на кшталт тих, із яких виник цей спір, на користь спеціального закону (про судоустрій).
44. Норми Конституції України є нормами прямої дії, тому при вирішенні спору суд може застосовувати їх безпосередньо, особливо тоді, коли закон чи інший нормативно-правовий акт їм суперечить.
45. Розмір суддівської винагороди визначено у статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", який, з огляду як на назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі), є законом про судоустрій у значенні частини другої статті 130 Конституції України.
46. У той же час Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", у редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", має іншу сферу регулювання. Вимоги щодо його змісту містяться в частині другій статті 95 Конституції України та деталізовані у Бюджетному кодексі України (далі - БК України). Цей закон [про Державний бюджет України] не повинен містити іншого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
47. На такий аспект законодавчого регулювання звернув увагу Конституційний Суд України у рішеннях від 09 липня 2007 року №6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) і від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).
48. Необхідно також зауважити, що Конституційний Суд України рішенням від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами та абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" і за текстом указаного рішення зазначені положення законів України, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.