ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 280/578/19
адміністративне провадження № К/9901/1755/20, К/9901/3304/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги: Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради, ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року (головуючий суддя Прасов О.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (головуючий суддя Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.) у справі № 280/578/19 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
В лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (надалі також відповідач або Департамент), у якому просив суд:
визнати відмову Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 протиправною;
зобов`язати Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради надати будівельний паспорт ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0520, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0521 на підставі пакета документів, що надано 01.08.2018 адміністратору ЦНАП м.Запоріжжя, для отримання адміністративної послуги "Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорту) та реєстрація в містобудівному кадастрі", суб`єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, та знаходяться в матеріалах справи.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (69037, м. Запоріжжя, вул. Зелінського, буд.3; код ЄДРПОУ 37612054) щодо відмови у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; ІПН НОМЕР_1 ) на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (69037, м.Запоріжжя, вул.Зелінського, буд.3; код ЄДРПОУ 37612054) повторно розглянути пакет документів наданих ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; ІПН НОМЕР_1 ) на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0520, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0521 на підставі пакета документів, що надано 01.08.2018 адміністратору ЦНАП м.Запоріжжя, для отримання адміністративної послуги "Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорту) та реєстрація в містобудівному кадастрі", суб`єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, та знаходяться в матеріалах справи, та вирішити питання з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
В іншій частині позову відмовлено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року у справі №280/578/19 змінено в його мотивувальній частині.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
10 січня 2020 року відповідачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради.
12 лютого 2020 року на адресу суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволення касаційної скарги відповідача.
27 січня 2020 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу, у якому просить :
рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку. Розташованого за адресою: АДРЕСА_1 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року в частині зміни в мотивувальній частині рішення суду першої інстанції скасувати.
Ухвалити нове рішення в цій частині, яким позовні вимоги задовольнити.
В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 04 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
27 лютого 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.
Відповідно до статті 31 Кодексу адміністративного судочинства (далі також КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., здійснено повторний автоматизований розподіл справи та визначено новий склад суду.
19 червня 2023 року та 27 червня 2023 року від позивача надійшли пояснення у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позивач вважає рішення відповідача, оформлене листом від 13 серпня 2018 року за вих. № 3-1833 "Про відмову у наданні будівельного паспорта", незаконним, таким, що порушує його права та законні інтереси, передбачені статтею 41 Конституції України, Земельним кодексом та Цивільним кодексом України.
Щодо відмови з підстав відсутності на схемі ескізних намірів відстані від будівель та споруд, розташованих на суміжній земельній ділянці АДРЕСА_3, позивач зазначає, що зі змісту отриманого витягу з містобудівного кадастру вбачається, що на земельній ділянці АДРЕСА_3 відсутні будівлі.
Що стосується невідповідності пункту 19.29 ДБН В.2.5-64:2012 "Внутрішній водопровід та каналізація частина 1. Проектування. Частина 2 Будівництво", а саме довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя не може бути більше 20 метрів, відстань до точки підключення каналізації не відповідає встановленій нормативній відстані, то, на думку позивача, зазначене до будівельного паспорту не має жодного відношення, оскільки є технічна можливість підключення до централізованої мережі каналізації, отримано дозвіл на проектування та приєднання до централізованої мережі каналізації та погоджується в обслуговуючій організації КП "Водоканал" згідно ДБН, на який посилається у відмові відповідач.
Також зазначає про отримання 02 січня 2018 року дозволу КП "Водоканал" №1/2018 (2537) м.Запоріжжя на облаштування випуску каналізації від житлового будинку зі скидом зливів до каналізації в існуючий колодязь, який знаходиться на перетині АДРЕСА_4, а пункт 3.25 б* ДБН 360-92** передбачає каналізування садиб з використанням місцевих очисних споруд лише за відсутності інженерних мереж міської (селищної) каналізації.
Вважає, що відмова з підстав здійснення забудови земельної ділянки за окремим будівельним паспортом порушує його права як власника двох земельних ділянок.
Позивач стверджує, що додаток 3.2 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", на який покликається відповідач, носить рекомендаційний, а не обов`язковий характер, що зазначено в самому додатку.
Стверджує, що пункт 3.37 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" взагалі стосується селищної території сільських поселень.
У відзиві на позовну заяву відповідач критично оцінює твердження позивача про відсутність будівлі на суміжній земельній ділянці. Такі твердження, на думку відповідача, спростовується наданими до позову "Ескізними намірами забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1", а саме: експлікація містить позначення " 1" - проектуємий житловий будинок та позначення " 2" - існуючий житловий будинок. Отже, за твердженням відповідача, не визначена відстань між ними, як цього вимагає пункт 2.1 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05.07.2011 № 103 (далі також Порядок № 103).
Відповідач стверджує, що в наданих матеріалах проїзд до будинку влаштованій на сусідній земельній ділянці, яка відведена під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що не відповідає її цільовому використанню.
Зауважує, що до житлових і громадських будинків слід передбачати проїзди завширшки 3,5 метрів на відстані не ближче 5 метрів від стін, придатні для проїзду пожежних машин. Вважає, що вимога про формування мережі внутрішньоквартальних проїздів є обов`язковою і не визначається на розсуд замовника будівельного паспорта.
Щодо твердження позивача про передбачення влаштування проїзду на сусідній земельній ділянці, відповідач зазначає, що така повинна використовуватися під своє цільове призначення - будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. Запропонований позивачем варіант її використання не відповідає її цільовому використанню.
Також відповідач зазначає, що згідно з додатком 3.2 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" площа земельної ділянки до 400 квадратних метрів передбачає розташування блокованої забудови (будинок квартирного типу, що складається з двох або більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю). Проте параметри забудови земельної ділянки не відповідають приведеним у додатку показникам. Відповідно до п.3.20 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" розрахункову щільність населення територій районів садибної забудови слід приймати відповідно до розміру присадибної ділянки (додаток 3.2 ДБН 360-92**). Для досягнення максимального рівня щільності доцільно застосовувати блоковану двоповерхову атріумну або килимову забудову площею ділянки 150-350 метрів. Так як додаток 3.2 є рекомендованим, нормативно дозволено застосовувати інші планувальні прийоми - різні планувальні прийоми компоновки садибної забудови (одно-, дворядна, гніздова та ін.).
З огляду на зазначене, стверджує, що наміри забудови не відповідають вимогам чинного на момент виникнення спірних відносин законодавства.
З покликанням на пункт 3.37 ДБН 360-92 ** "Планування і забудова міських і сільських поселень", відповідач зазначає, що відстані між торцями житлових будинків, які мають вікна із житлових кімнат слід приймати відповідно до поверхні будинку, що затіняє і не менше величин наведених в таблиці 3.3. Проте відображене в ескізних намірах забудови розташування існуючого житлового будинку, який має вікна та запроектовано не відповідають вказаним вимогам. Відповідно до параметрів, визначених у таблиці 3, величина розриву між торцями будинків, які мають вікна із житлових кімнат має бути не менше 15 метрів. На листі "Ескізні наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1" величина розриву складає 2,10 метрів. Вважає, що запропонований розрив є порушенням будівельних норм.
З покликанням на пункт 19.29 ДБН В.2.5-64:2012 "Внутрішній водопровід та каналізація" частина 1. Проектування. Частина 2 Будівництво", відповідач зазначає, що довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя може бути не більше 20м при умові використання труб 100 мм і вище. Проте в ескізних намірах забудови відстань до точки підключення каналізації не відповідає встановленій нормативній відстані. Стверджує, що нормативно дозволеним є збільшення довжини випуску від стояка до осі оглядового колодязя до 20 метрів, а в наданому будівельному паспорті зазначений показник перевищений вдвічі, що є грубим порушенням державних будівельних норм.
Наголошує на тому, що забудова земельної ділянки здійснюється за окремим будівельним паспортом. Надання одного будівельного паспорта на декілька земельних ділянок, які розглядаються в ескізних матеріалах забудови земельної ділянки Порядком № 103 не передбачено.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
01 серпня 2018 року позивач звернувся до адміністратора ЦНАП м.Запоріжжя з заявою та пакетом документів для отримання адміністративної послуги "Видача будівельного паспорта забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорта) та реєстрація в містобудівному кадастрі", об`єкт - будівництво житлового будинку АДРЕСА_1, суб`єкт надання адміністративних послуг - Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (відповідач).
Зі змістом заяви земельна ділянка, на якій планується будівництво, складається з двох ділянок: земельна ділянка площею 0.0276 га (кадастровий номер 2310100000:04:027:0520) та земельна ділянка площею 0.0117 га (кадастровий номер 2310100000:04:027:052).
До заяви позивач додав: ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці); "Схема забудови земельної ділянки М1:500"; "Схема протипожежного відсіку М1:2000"; "Схема напрямку траси мережі каналізації М 1:2000"; фасади та плани поверхів житлового будинку із зазначенням габаритних розмірів; Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-2303923682018 від 24.01.2018 року; Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-2303923682018 від 24.01.2018 року; копію листа ГУ ДСНС у Запорізькій області за №04/2-19/161 від 10.01.2018 року "Щодо погодження будівництва протипожежної стіни"; копію Дозволу КП "Водоканал" на підключення житлового будинку до мереж централізованого каналізування від 02.01.2018 року за №1/2018 (2537); "Розрахунок Коефіцієнта Природнього Освітлення при односторонньому боковому освітленні житлових кімнат, двоповерхової частини житлового будинку літ.А по АДРЕСА_1, виконаний ПП "Опал"; інформацію №115348558 від 26.02.2018 року та №115350714 від 26.02.2018 року з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна; копію паспорту громадянина та копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, посвідчені в установленому порядку.
Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради листом за № 3-1833 від 13 серпня 2018 року відмовлено ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Як вбачається з тексту вказаного листа, підставою для відмови у наданні будівельного паспорта згідно із пунктом 2.3 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Мінрегіону України № 103 від 05 липня 2011 року (далі також Порядок № 103), стала невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.
При розгляді ескізних намірів забудови земельної ділянки встановлено наявність підстав у відмові, а саме:
1) на схемі ескізних намірів відсутні відстані від будівель та спору розташованих на суміжній земельній ділянці АДРЕСА_3 ;
2) згідно з п.3.22 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень" житлові будинки повинні забезпечуватись проїздами шириною 3.5 м. В представлених матеріалах організація проїзду до будинку здійснюється за рахунок сусідньої земельної ділянки, яка відведена під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, шо не відповідає її цільовому використанню;
3) відповідно до п.1.3 Порядку параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм, ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення". Згідно з додатком 3.2 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", площа земельної ділянки до 400 кв.м. передбачає розташування блокованої забудови (будинок квартирного типу, що складається з двох і більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю), площа 500 кв.м і більше - індивідуальний садибний будинок (житловий будинок з присадибною ділянкою та господарськими спорудами, призначеними для одного домогосподарства). Параметри забудови даної земельної ділянки, не відповідають приведеним у додатку, показникам;
4) згідно з п.3.37 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" відстані між торцями житлових будинків, які мають вікна із житлових кімнат слід приймати відповідно до поверхні будинку, що затіняє і не менше величин наведених в таблиці 3.3. Відображене в ескізних намірах забудови розташування існуючого житлового будинку, який має вікна та запроектованого не відповідають вказаним вимогам.
5) відповідно до п.19.29 ДБН В.2.5-64:2012 "Внутрішній водопровід та каналізація. Частина 1. Проектування. Частина 2. Будівництво" довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя може бути не більше 20 м при умові використання труб діаметром 100 мм. і вище. В ескізних намірах забудови відстань до точки підключення каналізації не відповідає, встановленій нормативній відстані.
6) надання одного будівельного паспорту на декілька земельних ділянок, які розглядаються в ескізних матеріалах забудови земельної ділянки, Порядком № 103 не передбачене.
З огляду на вищезазначене, відповідач, керуючись пунктами 2.3. та 2.4 Порядку № 103 відмовив у наданні будівельного паспорту та повернув наданий пакет документів.
Позивач не погодився з відмовою в наданні йому будівельного паспорту та оскаржив таку відмову до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтоване повернення позивачу пакету документів з підстав, які зазначені у спірному рішенні. За позицією суду першої інстанції, належним способом захисту прав позивачу є зобов`язання відповідача повторно розглянути пакет документів та вирішити питання з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної зазначив, що Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради прийнято рішення про відмову позивачу у видачі будівельного паспорта всупереч нормам, визначеним Порядком № 103, тим більш, що пункт 2.3 Порядку передбачає лише визначення уповноваженим органом містобудування та архітектури на підставі отриманих документів відповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що прийняття відповідачем при розгляді заяви ОСОБА_1 рішення, не передбаченого Порядком № 103, є підставою для його скасування, що виключає подальший аналіз судом підстав його прийняття.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ
Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради у касаційній скарзі зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з підстав, визначених статтею 317, 351 КАС України, оскільки судами неправильно застосовані норми матеріального права, а висновки не відповідають обставинам справи.