ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 600/3732/22-а
адміністративне провадження № К/990/40222/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 600/3732/22-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 07.07.2023 (суддя Григораш В. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2023 (головуючий суддя Біла Л. М., судді Матохнюк Д. Б., Гонтарук В. М.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 "Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців" в частині поміщення земельної ділянки площею 0,0141 га, кадастровий номер 7310136600:07:005:0135, по АДРЕСА_1 в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3;
- зобов`язати Чернівецьку міську раду розглянути питання про внесення змін до генерального плану м. Чернівців та плану зонування території м. Чернівців щодо поміщення земельної ділянки площею 0,0141 га, кадастровий номер 7310136600:07:005:0135, по АДРЕСА_1 в зону садибної житлової забудови з буквено-цифровим індексом Ж-1.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав, що рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 "Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців" його земельну ділянку та житловий будинок по АДРЕСА_1 протиправно поміщено в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3, чим порушено його права та інтереси як власника присадибної ділянки.
Позивач стверджував, що внаслідок прийняття спірного рішення його позбавлено права на вільне володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою, зокрема віднесення його земельної ділянки в зону Ж-3 призвело до неможливості будівництва на ній індивідуального (садибного) будинку чи господарських будівель і споруд для обслуговування вже наявного будинку, перебудови чи реконструкції належної йому частини будинку, гаражу, а в разі пожежі чи стихійного лиха, внаслідок чого б відбулося його руйнування, він позбавлений права на його відновлення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 07.07.2023, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2023, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спір між учасниками справи є абстрактним, оскільки порушене право позивача як таке відсутнє.
За висновком судів, доводи позивача є припущенням, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на конкретні, реальні, індивідуально виражені права, свободи чи інтереси особи та свідчать виключно про незгоду позивача зі спірним рішенням, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У листопаді 2023 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 07.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2023, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що віднесення спірним рішенням його земельної ділянки до зони багатоповерхової квартирної та громадської забудови призвело до звуження обсягу існуючих прав як власника нерухомого майна, зокрема, щодо можливості забудови ділянки за її цільовим призначенням у тому ж обсязі, який існував на момент отримання земельної ділянки у власність.
Позивач також стверджує, що позбавлений можливості проведення реконструкції своєї садибної забудови, оскільки така суперечить намірам забудови, визначеним Планом зонування території, у той час як цільове призначення земельної ділянки це дозволяє.
Як підсумок, ОСОБА_1 вказує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що рішення Чернівецької міської ради від 27.03.2014 № 1171 не порушує права та законні інтереси позивача.
На підтвердження своєї позиції позивач посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 04.11.2020 у справі № 824/376/19, від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17, які, на переконання ОСОБА_1, суди попередніх інстанцій не врахували.
Чернівецька міська рада подала відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач є власником квартири АДРЕСА_2 . Указаний будинок є садибним, двоповерховим, поділеним в натурі на дві квартири. До квартири належить гараж літ. В., що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, договором купівлі-продажу (одної другої) частини квартири, технічним паспортом на квартиру (кімнату, жилий блок, секцію) АДРЕСА_5.
Частина житлового будинку (квартира АДРЕСА_3 ) знаходиться на земельній ділянці площею 0,0141 га, кадастровий номер 7310136600:07:005:0135, цільове призначення 1.8 "для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)", співвласниками є ОСОБА_1 та ОСОБА_2, про що свідчить державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯД № 121622 та список співвласників земельної ділянки.
Рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 "Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців", яким затверджено містобудівну документацію "Коригування генерального плану міста Чернівців", згідно з якою земельну ділянку площею 0,0141 га, кадастровий номер 7310136600:07:005:0135, по АДРЕСА_1 поміщено в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3.
Згідно із Пояснювальною запискою до Плану зонування території міста зона Ж-З - це зона багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови. Така зона виділена для забезпечення правових умов формування кварталів багатоквартирних житлових будинків без обмеження рівня поверховості з високою щільністю забудови, а також відповідних об`єктів повсякденного обслуговування місцевого рівня, некомерційних комунальних підприємств, скверів, ігрових майданчиків. Переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок є багатоквартирні житлові будинки до 4-х поверхів включно. Допустимими видами забудови та іншого використання земельних ділянок є, зокрема, багатоквартирні житлові будинки без обмеження поверховості.
У вказаній Пояснювальній записці також зазначено, що зона Ж-1 - зона садибної житлової забудови. Така зона є зоною індивідуальної житлової забудови, що виділена для забезпечення правових умов формування житлових районів низької щільності забудови окремо стоячих житлових будинків садибного типу і блокованих будинків поверховістю не вище 3-х поверхів з земельними ділянками з мінімально дозволеним набором послуг місцевого значення. Переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у такій зоні є одноквартирні житлові будинки окремо стоячі з присадибною ділянкою та одноквартирні житлові будинки зблоковані з присадибною ділянкою. Допустимими видами забудови є, зокрема, господарські будівлі на присадибній ділянці, багатоквартирні житлові будинки до 3-х поверхів.
Протокольним рішенням Чернівецької міської ради від 29.04.2021 № 124/5 вирішено підготувати проект рішення міської ради щодо внесення змін в схему зонування території м. Чернівців в частині визначення житлової забудови вул. Залозецького (парна сторона від будинку № 2 до № 32 включно), вул. М. Залізняка (будинки від № 1 до № 16 включно), вул. Волзька (будинки № 13, № 15), АДРЕСА_4 (буд. № 4, 6, 8, 10 та прилеглі до них ділянки садибних забудов) як зону Ж-1 (зона садибної забудови), згідно з наявною існуючою житловою забудовою та відповідно ДБН.Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" (пункти 8, 8.1, 8.2) і звернення органу самоорганізації населення "Співдружність".
Рішенням Чернівецької міської ради від 02.09.2021 № 421 скасовано рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 11.12.2020 № 606/27 "Про затвердження проекту детального плану території багатоквартирної житлової та громадської забудови, обмеженої вул. Головною, вул. Залозецького Володимира, вул. Криворізькою, залізничною колією, проспектом Незалежності, вул. Ясською в м. Чернівцях та звіту про стратегічну екологічну оцінку".
07.10.2021 Чернівецькою міською радою прийнято рішення № 491 "Про врахування місцевої ініціативи ОСН "Співдружність" щодо внесення змін до генерального плану м. Чернівці стосовно визначення території житлової забудови, обмеженої вул. В. Залозецького № 2, 4, 6,8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 28, 30, 32 (парна сторона від 2 до 32 включно); вул. М. Залізняка з № 1 до № 16 (включно); вул. Волзькою № 13, 15; вул. Криворізькою № 4, 6, 8, 10 та прилеглі до них ділянки садибних забудов як зону Ж-1 (зона садибної забудови), згідно наявної існуючої житлової забудови".
Указаним рішенням враховано ініціативу ОСН "Співдружність" щодо внесення змін в схему зонування території м. Чернівців, а саме: вирішено визначити території житлової забудови, обмеженої, зокрема, вул. М. Залізняка з № 1 до № 16 (включно) та прилеглі до них ділянки садибних забудов як зону Ж-1 (зона садибної забудови) згідно наявної існуючої житлової забудови та відповідно до вимог підпунктів 8.1 і 8.2 ДБН.Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території".
Також вирішено, що при коригуванні Генерального плану міста Чернівців, органу Чернівецької міської ради, відповідальному за внесення змін до Генерального плану міста Чернівців, врахувати дану місцеву ініціативу ОСН "Співдружність" щодо внесення зміни в схему зонування території м. Чернівців та визначити територію житлової забудови, обмеженої, зокрема, вул. М. Залізняка з № 1 до № 16 (включно) та прилеглі до них ділянки садибних забудов як зону Ж-1 (зона садибної забудови) згідно наявної існуючої житлової забудови та відповідно до вимог підпунктів 8.1 і 8.2 ДБН.Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території".
Не погодившись із рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 "Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців" в частині поміщення земельної ділянки площею 0,0141 га, кадастровий номер 7310136600:07:005:0135, по вул. Залізняка Максима, 5 в м. Чернівцях в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до чистин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Фактично підставою для відмови у задоволенні позову став висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивач не довів, який саме конкретно визначений його інтерес чи його особисті права порушено, а спірне рішення не породжує правових наслідків для нього, а саме не спричиняє негативного впливу на право користування земельною ділянкою.
Заперечуючи проти такого висновку суду, позивач стверджує, що спірне рішення прямо стосується його прав та законних інтересів, оскільки внаслідок зміни функціонального призначення належної йому земельної ділянки встановлені додаткові (неправомірні) умови та обмеження в її використанні. Позивач зазначає, що такі обмеження встановлено не тільки щодо ділянки, а й стосовно житлового будинку, розміщеного на ній (можливості щодо перебудови/реконструкції будинку, відновлення в разі пошкодження (руйнування)).
Звертаючись до норми частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України, позивач наголошує, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, установлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації, якими якраз і є Генеральний план міста Чернівці та його складова - План зонування території міста Чернівці.
У статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:
- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої).