ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2024 року
м. Київ
справа №500/3925/22
адміністративне провадження № К/990/30017/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 26 січня 2023 року (головуючий суддя - Подлісна І.М.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2023 року (головуючий суддя - Заверуха О.Б., судді: Гінда О.М., Ніколін В.В.)
у справі № 500/3925/22
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області,
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. 31 жовтня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати неправомірним рішення №61011300016077 від 06 жовтня 2022 року про відмову в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання; зобов`язати видати йому посвідку на тимчасове проживання.
2. Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що на території України постійно проживає з 2009 року, має цивільну дружину та п`ятьох дітей (шлюб укласти не може, визнати батьківство не може через відсутність паспорта/документу що підтверджує особу), однак через відсутність спеціальної процедури визнання особою без громадянства він не міг оформити своє проживання на території України, і тільки в 2021 році звернувся за отриманням документу, що посвідчує його особу та підтверджує законність проживання. Рішенням Державної міграційної служби України №0080171500077582 від 20 вересня 2022 року його визнано особою без громадянства. Зазначене рішення містить примітку, що особа, яку визнано особою без громадянства зобов`язана протягом десяти днів з моменту отримання цього рішення звернутися до територіального органу/територіального підрозділу ДМС за оформленням посвідки на тимчасове проживання. Вказує, що дотримався вказаного строку й після отримання рішення про визнання його особою без громадянства відповідно до статті 6-1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" звернувся із заявою до відповідача про оформлення посвідки на тимчасове проживання. Зазначає, що 10 жовтня 2022 року отримав рішення відповідача №61011300016077 від 06 жовтня 2022 року, яким йому відмовлено в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання на підставі підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №322 від 25 квітня 2018 року (іноземець або особа без громадянства перебувають на території України з порушенням встановленого строку перебування або щодо них діє невиконане рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону в`їзду). Вважає прийняте рішення неправомірним та таким що підлягає скасуванню, оскільки Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" містить вказівку, що звернутись за визнанням особою без громадянства особа може, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України. Вказує, що має право після звільнення з пункту тимчасового перебування іноземців на отримання посвідки на тимчасове проживання, оскільки його не змогли видворити з незалежних від нього причин.
3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 26 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що 22 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до УДМС України в Тернопільській області з заявою про визнання особою без громадянства.
7. Рішенням №0080171500077582 від 20 вересня 2022 року позивача визнано особою без громадянства відповідно до статті 6-1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".
8. Зазначене рішення містить примітку, що особа, яку визнано особою без громадянства, зобов`язана протягом десяти днів з моменту отримання цього рішення звернутися до територіального органу/територіального підрозділу ДМС за оформленням посвідки на тимчасове проживання.
9. 30 вересня 2022 року особа без громадянства ОСОБА_1 звернувся до відділу у справах іноземців та осіб без громадянства УДМС у Тернопільській області із заявою-анкетою №100178051 від 30 вересня 2022 року щодо оформлення посвідки на тимчасове проживання.
10. 10 жовтня 2022 року позивач отримав рішення відповідача №61011300016077 від 06 жовтня 2022 року, яким йому було відмовлено в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання на підставі підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №322 від 25 квітня 2018 року.
11. Згідно з висновком про відмову в оформленні та видачі посвідки на тимчасове проживання особі без громадянства ОСОБА_1 вирішено відмовити в оформленні та видачі посвідки на тимчасове проживання особі без громадянства ОСОБА_1 . Роз`яснено особі без громадянства ОСОБА_1 про можливість повторного звернення із заявою про оформлення та видачу посвідки на тимчасове проживання.
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі облікових даних УДМС України у Тернопільській області, 10 листопада 2017 року Заліщицьким PC УДМС у Тернопільській області прийнято рішення №199 про примусове повернення з України ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 .
13. Рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 07 листопада 2019 року в справі №607/25632/19, що набрало законної сили, примусово видворено за межі України громадянина Республіки Молдова ОСОБА_1 . Затримано громадянина Республіки Молдова ОСОБА_1, з поміщенням його до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні Державної міграційної служби України, строком на 6 (шість місяців).
14. Рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 05 травня 2020 року у справі №607/6743/20, яке набрало законної сили, продовжено строк затримання громадянина Республіки Молдова ОСОБА_1 з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України на строк шість місяців із поміщенням у Волинський пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України ДМС України.
15. Рішенням УДМС у Тернопільській області від 17 листопада 2019 року ОСОБА_1 заборонено в`їзд на територію України строком на 5 років.
16. Не погоджуючись з рішенням про відмову в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що на час звернення позивача із заявою-анкетою до відповідача для оформлення посвідки на тимчасове проживання щодо ОСОБА_1 діяли невиконані: рішення про примусове повернення від 10 листопада 2017 року, рішення про примусове видворення від 07 листопада 2019 року та рішення про заборону в`їзду на територію України від 07 листопада 2019 року, що згідно з підпунктом 2 пункту 61 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків, затвердженого, постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, є підставою для відмови в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання, у зв`язку з чим суд дійшов висновку, що УДМС у Тернопільській області було прийнято обґрунтоване та законне рішення №61011300016077 від 06 жовтня 2022 року.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах - підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №322 від 25 квітня 2022 року та абзацу 2 частини двадцять другої статті 4, частини двадцять третьої статті 4, частини дев`ятнадцятої статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" як реалізації права визначеного відповідно до статті 6-1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (відносно яких раніше приймалось рішення про примусове видворення, примусове повернення, заборону в`їзду, однак не були виконані через неможливість оформлення паспорту осіб) на оформлення посвідки на тимчасове проживання.
19. В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на те, що йому відмовлено в документуванні посвідкою на тимчасове проживання, при цьому його не було примусово видворено з незалежних від нього підстав та в подальшому визнано особою без громадянства. Разом з тим, отримавши статус особи без громадянства, позивач не може отримати документ, який підтверджує його особу та визначає правовий статус. Позивач вважає, що має підстави на оформлення посвідки на тимчасове проживання на території України відповідно до двох окремих норм закону, а саме: як особа, яку не було примусово видворено з незалежних від неї підстав та було звільнено з ПТПІ (частина вісімнадцята статті 4, частина шістнадцята статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства") та, як особа, яку було визнано особою без громадянства відповідно до статті 6-1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (абзац 2 частини двадцять третьої статті 4, частина дев`ятнадцята статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства"). Однак, реалізувати це право позивач не може через застосування відповідачем підпункту 2 пункту 61 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №322 від 25 квітня 2022 року. Невиконані ж рішення, на переконання позивача, приймалися відносно громадянина Республіки Молдова, в той час як заява про оформлення посвідки на тимчасове проживання була подана позивачем як особою без громадянства. При цьому з прийняттям рішення про визнання позивача особою без громадянства він вважається таким, що законно перебуває на території України.
20. У поданому відзиві на касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області звертає увагу суду на те, що за дії невиконаних рішень уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону в`їзду, іншої дії ніж як відмовити заявнику у видачі посвідки на тимчасове проживання суб`єкт владних повноважень вчинити не може. Окрім того, висновок Державної міграційної служби України про неможливість примусового видворення з України ОСОБА_1 не приймався, оскільки граничного строку перебування в ПТПІ (18 місяців) позивач не відбув.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
22. Правовідносини, що виникли між сторонами, врегульовано нормами Конституції України, Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №322 від 25 квітня 2018 року.
23. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Статтею 26 Конституції України визначено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
25. Відповідно до частини першої статті 33 Конституції України, кожному хто на законних підставах перебуває на території України, гарантуються свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
26. Згідно з частиною другою статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
27. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України визначає та встановлює Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".
28. Відповідно до пункту 15 частини першої статті 1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" особа без громадянства - це особа, яка не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону.
29. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" надано визначення поняття іноземця та особи без громадянства, які тимчасово проживають в Україні, як іноземця та особи без громадянства, які отримали посвідку на тимчасове проживання, якщо інше не встановлено законом.
30. В свою чергу, посвідка на тимчасове проживання - це документ, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні (пункт 18 частини першої статті 1 цього Закону).
31. Частиною вісімнадцятою статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" передбачено, що особи, звільнені з пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, на підставі рішення суду про скасування рішення про їх затримання або примусове видворення за межі України, або яких до завершення граничного строку перебування у таких пунктах не було примусово видворено за межі України з причин відсутності проїзного документа, транспортного сполучення з країною їхнього походження або з інших причин, незалежних від таких осіб, визнаються такими, які на законних підставах тимчасово перебувають в Україні на період дії обставин, що унеможливлюють їх примусове видворення за межі України.
32. Відповідно до абзацу 2 частини двадцять третьої статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) особа, яка не може отримати паспортний документ у зв`язку з тим, що вона не розглядається як громадянин будь-якою державою в силу дії її закону, має право звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, із заявою про визнання особою без громадянства, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України.
33. Згідно з частиною двадцять четвертою статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" особи, яких визнано особами без громадянства в порядку, встановленому цим Законом, та які отримали посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах, на період до отримання посвідки на постійне проживання чи набуття громадянства України.
34. У той же час, суди попередніх інстанцій помилково послались на положення абзацу 2 частини двадцять другої статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" в редакції, чинній з 29 грудня 2022 року, оскільки застосуванню підлягала редакція Закону, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин. Незважаючи на те, що зміст вказаного положення на момент виникнення спірних правовідносин був ідентичним, однак, відповідав іншій частині вказаної статті, а саме: абзацу 2 частини двадцять третьої статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", який і підлягав застосуванню судами попередніх інстанцій.
35. Частиною третьою статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" визначено, що іноземці та особи без громадянства, зазначені у частинах четвертій-п`ятнадцятій, вісімнадцятій та двадцятій статті 4 цього Закону, отримують посвідку на тимчасове проживання.
36. Відповідно до частини шістнадцятої статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" підставою для видачі посвідки на тимчасове проживання у випадку, передбаченому частиною вісімнадцятою статті 4 цього Закону, є заява іноземця або особи без громадянства, подана після завершення граничного терміну тримання у пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, а також висновок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, про неможливість примусового видворення з України іноземця або особи без громадянства з причин відсутності проїзного документа, транспортного сполучення з країною походження іноземця або особи без громадянства або з причин, що не залежать від таких осіб, після завершення строку тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, або якщо технічну неможливість здійснити примусове видворення іноземця було з`ясовано раніше.
37. Згідно з частиною дев`ятнадцятою статті 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" підставою для видачі посвідки на тимчасове проживання у випадку, передбаченому частиною двадцять другою статті 4 цього Закону, є заява особи, визнаної особою без громадянства, копія рішення про визнання особою без громадянства, виданого центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, та письмове зобов`язання особи протягом 30 днів письмово повідомити центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, про оформлення громадянства будь-якої держави.
38. Частиною першою статті 5-5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" передбачено, що іноземець або особа без громадянства подає заяву про оформлення або продовження строку дії посвідки на тимчасове проживання та відповідні документи, визначені цим Законом та Кабінетом Міністрів України, особисто або через свого представника на підставі довіреності до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.