ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2024 року
м. Київ
справа №640/8351/22
адміністративне провадження № К/990/21733/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2023 (головуючий суддя - В.В. Кузьменко, судді - Я.М. Василенко, О.М. Ганечко)
у справі № 640/8351/22
за позовом ОСОБА_1
до Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур,
Офісу Генерального прокурора,
Донецької обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 07.02.2022 № 8 про неуспішне проходження позивачем атестації;
- визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора № 50к від 06.05.2022 про звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Донецької області та органів прокуратури;
- зобов`язати Генерального прокурора поновити позивача на посаді першого заступника прокурора Донецької області з 11.05.2022;
- стягнути з прокуратури Донецької області середній розмір заробітної плати за період з 11.05.2022 до дати поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що приймаючи оскаржуване рішення про неуспішне проходження позивачем атестації кадрова комісія виходила з того, що позивач не з`явився у визначений комісією день та час для складання іспиту та не надав документального підтвердження поважності причин неявки для складання іспиту. Водночас, позивач зазначає, що ним виконано обов`язок, передбачений Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, та своєчасно повідомлено кадрову комісію (до прийняття оскаржуваного рішення) про неможливість прибуття для складання іспиту з поважних причин. Обґрунтовуючи позовні вимоги в частині протиправності наказу про звільнення, позивач посилається на те, що Генеральний прокурор вийшов за межі повноважень, звільнивши позивача як з адміністративної посади, так і з органів прокуратури, оскільки такими повноваженнями наділений лише керівник обласної прокуратури відповідно до Закону України "Про прокуратуру".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.12.2022 позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним і скасовано рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 07.02.2022 № 8 про неуспішне проходження атестації. Визнано протиправним і скасовано наказ Генерального прокурора № 50к від 06.05.2022 про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Донецької області та органів прокуратури. Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Донецької області з 11.05.2022. Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Донецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 98 328 грн 08 коп.
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції дійшов висновку про передчасність рішення Шістнадцятої кадрової комісії, оскільки остання протиправно не врахувала строки, визначені абзацом 4 пункту 11 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, та не пересвідчившись про наявність відповідної заяви прокурора, прийняла оскаржуване рішення. Суд першої інстанції врахував активну поведінку позивача, яка полягала у вжитті заходів щодо сповіщення комісії про неможливість прибуття на іспит через хворобу до проведення іспиту, так і в розумний час після його проведення. З огляду на скасування рішення кадрової комісії, суд першої інстанції дійшов висновку щодо протиправності наказу про звільнення, прийнятого на підставі такого рішення/
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2023 апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора та Донецької обласної прокуратури задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
6. Суд апеляційної інстанції виснував, що Шістнадцята кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством України, у тому числі Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з огляду на те, що кадровою комісією декілька разів визначалася дата складання позивачем іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, проте позивач на вказані дати не з`являвся, незважаючи на достатні інтервали часу між такими датами. Крім того, суд апеляційної інстанції при розгляді справи врахував, що позивачем не надано доказів щодо поважності причин не направлення ним на адресу комісії у період з 17.12.2021 до 31.01.2022 документів про його непрацездатність 15.12.2021 (попередня визначена дата для складання іспиту), оскільки як встановлено судами позивач перебував на лікуванні з 13.12.2021 по 17.12.2021 та з 28.01.2022 по 04.02.2022.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права, скаржник просить постанову апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень вказує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
9. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує про неправильне застосування судом апеляційної інстанції приписів пункту 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 31.03.2021 у справі № 580/2357/20, від 21.03.2023 у справі № 200/5310/20-а у подібних правовідносинах.
10. Так, позивач наголошує про дотримання ним вимог Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, в частині повідомлення кадрової комісії про неможливість прибуття на іспит у визначений комісією дату та час з поважних причин. Позивач вказує, що заява про перенесення іспиту направлена ним належному адресату у строки, визначені Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, та до прийняття рішення кадровою комісією про неуспішне проходження атестації. Проте Офіс Генерального прокурора скерував заяву кадровій комісії вже після того, як остання ухвалила рішення щодо позивача.
11. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень пункту 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, в частині строків надання документів, що підтверджують поважність причин неприбуття для складання іспиту.
12. На думку позивача, суд апеляційної інстанції неправильно застосував означену норму та вказав про обов`язок позивача надати документальне підтвердження інформації про поважні причини неявки на попередньо визначену дату іспиту до початку перенесеного складення відповідного іспиту (день складення іспиту). Позивач вказує, що оскільки в день іспиту 31.01.2022 він фізично не міг бути присутнім у місті Києві (перебування на лікарняному) і іспит не складав, тому незаконним є і вимагати від нього надання копії лікарняного за неявку на попередньо визначену дату іспиту (15.12.2021) саме до початку іспиту 31.01.2022. На переконання позивача, кінцевим днем надання підтверджуючих документів причин неявки для складання іспиту є перенесена дата, на яку позивач прибуде для складання іспиту.
Позиція інших учасників справи
13. Представником Офісу Генерального прокурора подано до суду відзив на касаційну скаргу, в якій заявник з доводами та вимогами касаційної скарги позивача не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційних скарг
14. Ухвалою Верховного Суду від 03.08.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
15. Ухвалою Верховного Суду від 07.02.2024 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України на прокурорсько-слідчих посадах з серпня 1990 року.
17. 03.04.2014 наказом в.о. Генерального прокурора України № 538к призначено ОСОБА_1. першим заступником прокурора Донецької області.
18. 19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який набрав чинності з 25.09.2019 і яким передбачено реформування органів прокуратури та проведення атестації прокурорів та слідчих органів прокуратури.
19. 08.10.2019 позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
20. З метою проведення атестації Третьою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур позивача включено до графіку складання іспитів у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки, з визначенням дати складання іспиту 09.06.2020.
21. Позивач для його складання у визначений кадровою комісією день та місце не з`явився та подав заяву, в якій повідомив про перебування з 05.06.2020 на лікуванні.
22. За результатами розгляду цієї заяви кадровою комісією прийнято рішення про поважність причини неявки та перенесення дати іспиту.
23. У подальшому Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур позивача повторно включено до графіку складання іспитів на 11.11.2020.
24. Протоколом від 11.11.2020 № 3 зафіксовано повторну неявку ОСОБА_1 для складання іспиту.
25. Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур перенесено іспит позивачу на 26.02.2021, проте у визначений комісією день та місце позивач не з`явився та подав заяву, в якій повідомив про перебування на лікуванні.
26. За результатами розгляду вищевказаної заяви кадровою комісією прийнято рішення про поважність причин неявки та перенесено дату іспиту (протокол від 26.02.2021 № 16, дванадцяте питання порядку денного).
27. Рішенням Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.12.2021 протокол № 50 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону відповідності здійснювати повноваження прокурора на 15.12.2021 та включено ОСОБА_1 .
28. У встановлені кадровою комісією дату, час та місце ОСОБА_1 для складання іспиту не прибув.
29. Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур 15.12.2021 зафіксовано факт неявки прокурора ОСОБА_1 на іспит у формі анонімного тестування із використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
30. 15.12.2021 ОСОБА_1 повторно звернувся із заявою, в якій просив перенести дату складання для нього іспиту у формі анонімного тестування із використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з лікуванням та незадовільним станом здоров`я.
31. 24.01.2022 протоколом засідання Шістнадцятої кадрової комісії перенесено дату складання іспиту для ОСОБА_1 на 31.01.2022.
32. ОСОБА_1 31.01.2022 повторно не прибув для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
33. Протоколом засідання Шістнадцятої кадрової комісії № 57 від 31.01.2022 зафіксовано факт неявки прокурора ОСОБА_1 на іспит у формі анонімного тестування із використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
34. 07.02.2022 Шістнадцятою кадровою комісією прийнято рішення № 8 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації у зв`язку з його неявкою.
35. Наказом Генерального прокурора від 06.05.2022 № 50к ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника прокурора Донецької області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації з 10.05.2022.
36. Вважаючи рішення кадрової комісії та наказ про звільнення протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
37. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" запроваджено реформування системи органів прокуратури.
39. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
40. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
41. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
42. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
43. Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.