ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/8784/21
адміністративне провадження № К/990/3961/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Губської О. А.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України про визнання протиправними та скасування наказів в частині, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Національної поліції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (головуючий суддя Кобаль М. І., судді: Бужак Н. П., Костюк Л. О.),
І. Суть спору
У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національної поліції України (далі - відповідач, НП України), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати пункт 2 наказу НП України від 01 березня 2021 року № 172 про притягнення до дисциплінарної відповідальності в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, полковника поліції - начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності шляхом звільнення зі служби;
- визнати незаконним та скасувати наказ НП України від 12 березня 2021 року № 296 о/с в частині реалізації дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби відносно полковника поліції ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1, полковника поліції, на посаді начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу;
- стягнути з НП України 100 000, 00 грн завданої моральної шкоди.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що у період службового розслідування він перебував на лікарняному і жодних пояснень зі сторони дисциплінарної комісії не було витребувано у позивача чи надано можливості для їх надання. Позивач уважає його звільнення незаконним, а оскаржувані накази такими, що винесені з порушенням процедури.
При цьому, доводи позивача зводяться виключно до порушення відповідачем процедури проведення службового розслідування. По суті встановлених порушень позивачем не надано будь-яких аргументів.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
Наказом НПУ від 19 лютого 2021 року № 138 "Про призначення та проведення службового розслідування" було призначено службове розслідування у формі письмового провадження з метою перевірки інформації, викладеної у зверненні представників Асоціації власників зброї України від 09 лютого 2021 року (вх. ДДЗ від 19 лютого 2021 року № Кол-4242), щодо можливих порушень законності окремими працівниками Департаменту превентивної діяльності.
За результатами службового розслідування відносно позивача, які оформлені висновком від 01 березня 2021 року, затвердженим головою НП України ОСОБА_2 01 березня 2021 року, відповідачем було прийнято наказ від 01 березня 2021 року № 172 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських", зокрема, відповідно до пункту 2 якого, за вчинення дисциплінарного проступку, яке виявилося в порушенні вимог пункту 3 частини третьої статті 1, пункту 7 частини першої статті 3 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VІII, пунктів 1, 2 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статті 8 Закону України "Про звернення громадян", підпункту 1 пункту 12 розділу ІІ Інструкції з діловодства в системі Національної поліції України, затвердженої наказом Національної поліції України від 20 травня 2016 року № 414, пункту 2.6 глави 2 розділу І Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21 серпня 1998 року № 622, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 07 жовтня 1998 року за № 637/3077, а також функціональних обов`язків, полковника ОСОБА_1 начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності, звільнити зі служби в поліції.
Підставою для винесення такого наказу слугували такі обставини.
Згідно з Положенням про Департамент превентивної діяльності Національної поліції України (далі - ДПД), затвердженим наказом НП України від 27 листопада 2015 року № 123 (із змінами та доповненнями), до функцій ДПД належить, зокрема, здійснення контролю за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил і порядку зберігання та використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту й активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, а також видача та анулювання відповідно до законодавства дозволів на придбання, зберігання, носіння, перевезення і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони.
Безпосереднє керівництво особовим складом відділу контролю за обігом зброї ДПД здійснюється начальником цього відділу полковником поліції ОСОБА_1 .
Упродовж 2020 року уповноваженим підрозділом центрального органу управління поліції до головних управлінь Національної поліції в областях та м. Києві надіслано 5496 матеріалів, на підставі яких фізичним та юридичним особам видано дозвільні документи.
Під час вибіркового вивчення зазначених матеріалів виявлено 2587 особових справ власників зброї, оформлених з порушенням вимог відповідних нормативних актів.
Зокрема, у 304 справах немає підпису особи на заяві про придбання зброї або пристрою, 156 - немає підписів на заявах про реєстрацію зброї, 851 - наявні лише заява на придбання або на реєстрацію зброї, 2044 - немає рапортів про перевірку власника зброї за місцем проживання, 114 - немає відомостей про відсутність або наявність судимості, 68 - немає медичних довідок, 105 - немає довідок про вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування, 1 - немає платіжного документа (платіжне доручення, квитанція) з відміткою банку, відділення поштового зв`язку або коду проведеної операції про внесення коштів за надання відповідної платної послуги, 239 - немає картки-заяви, що не відповідає вимогам Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21 серпня 1998 року № 622.
Таким чином, в ході службового розслідування дисциплінарною комісією встановлено, що начальник відділу контролю за обігом зброї ДПД полковник поліції ОСОБА_1, під час розгляду звернень фізичних та юридичних осіб не забезпечив належне опрацювання матеріалів щодо оформлення дозволів зазначеним особам на придбання, перевезення, зберігання та носіння предметів та матеріалів, на які поширюється дія дозвільної системи, що підтверджується наявними в матеріалах справи письмовими та речовими доказами (оптичний носій інформації - DVD-R диск з електронними копіями матеріалів службового розслідування).
Наказом НП України від 12 березня 2021 року № 296 о/с "По особовому складу", полковника ОСОБА_1, начальника відділу контролю за обігом зброї ДПД, з 12 березня 2021 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України).
Указані обставини стали підставою для звернення позивача з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 червня 2021 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до НП України про визнання протиправними та скасування наказів в частині, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що з аналізу Дисциплінарного статуту вбачається, що перебування поліцейського на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) чи у відпустці не перешкоджає застосуванню до нього дисциплінарного стягнення. Відтак, перебування позивача у період з 22 лютого 2021 року по 11 березня 2021 року на лікарняному не перешкоджало відповідачу видати оскаржуваний наказ від 01 березня 2021 року № 172 в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції.
Суд першої інстанції критично відноситься до тверджень позивача про ненадання йому можливості подати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та доказів правомірності своїх дій, оскільки в матеріалах справи наявний акт про відмову ОСОБА_1 надати пояснення через погіршення стану свого здоров`я, складений 25 лютого 2021 року о 14 год. 30 хв. членом дисциплінарної комісії ОСОБА_3 в присутності ОСОБА_4 .
Крім того, суд першої інстанції зауважив, що наказом відповідача від 02 грудня 2020 року № 1815 на позивача вже накладалось дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність. А оскільки відповідно до вимог статті 23 Дисциплінарного статуту строк дії дисциплінарного стягнення такого виду становить шість місяців, така обставина є обтяжуючою при оцінці нового проступку позивача.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2021 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до НП України про визнання протиправними та скасування наказів в частині, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано пункт 2 наказу Національної поліції України від 01 березня 2021 року № 172 про притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 полковника поліції - начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності шляхом звільнення зі служби. Визнано незаконним та скасовано наказ НП України від 12 березня 2021 року № 296 о/с по особовому складу, в частині реалізації дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби полковника поліції ОСОБА_1 . Поновлено полковника поліції ОСОБА_1 на посаді начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності Національної поліції України, починаючи з 13 березня 2021 року. Стягнуто з НП України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 13 березня 2021 року по 05 жовтня 2021 року включно в розмірі 215 358,66 грн. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що під час проведення службового розслідування відносно ОСОБА_1, останній у період з 22 лютого 2021 року по 11 березня 2021 року перебував на лікуванні у стаціонарі терапевтичного відділення Центрального госпіталю МВС України, про що НП України було своєчасно повідомлено. Посадовими особами НП України здійснено відвідання ОСОБА_1 у Центральному госпіталі МВС України для отримання пояснень в рамках службового розслідування, проте зазначені дії не передбачено порядком проведення службового розслідування та правовими положеннями Дисциплінарного статуту. Водночас, відповідачем не надано суду належних доказів, які б підтверджували нагальність вирішення вказаного питання шляхом опитування ОСОБА_1, в момент його непрацездатності, у присутності лікуючого лікаря, з урахуванням того, що останньому надано право продовження службового розслідування, відповідно до статті 16 Дисциплінарного статуту, у зв`язку з перебуванням поліцейського ОСОБА_1, стосовно якого проводилося службове розслідування, на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності).
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважує, що членами дисциплінарної комісії не ініційовано зупинення проведення службового розслідування та завершено його 01 березня 2021 року, тобто станом на момент, коли позивач продовжував перебувати на стаціонарному лікуванні. Отже, НП України порушено законні права та інтереси ОСОБА_1, через ненадання останньому можливості скористатися своїми правами в рамках проведення службового розслідування.
Також, суд апеляційної інстанції вважає, що безпідставно складено акт про відмову ОСОБА_1 від надання пояснень, який був зареєстрований у встановленому порядку та приєднаний до службового розслідування протиправно, адже позивач перебуваючи на лікарняному не зобов`язаний надавати будь-які пояснення та доводити свою невинуватість в рамках службового розслідування.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані накази відповідача є протиправними та підлягають скасуванню, у зв`язку з чим позивача слід поновити на посаді начальника відділу контролю за обігом зброї Департаменту превентивної діяльності Національної поліції України, починаючи з 13 березня 2021 року.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що кількість днів вимушеного прогулу з дня звільнення позивача та до винесення судом даного рішення про поновлення на роботі незаконного звільненого працівника складає 207 календарних днів. Відповідно до довідки від 22 вересня 2021 року № 29/5-347 про доходи ОСОБА_1 середньоденне грошове забезпечення останнього становить 1 040,38 грн. За таких підстав, на користь ОСОБА_1 належить виплатити суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу у сумі 215 358,66 грн (207 х 1040,38 грн).
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
24 січня 2022 року НП України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями (у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_5 та обранням судді Шевцової Н. В. до складу Великої Палати Верховного Суду) від 05 лютого 2024 року визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), судді: Губська О. А., Білак М. В.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі НП України просить скасувати постанову суду апеляційної інстанцій та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування позиції, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема щодо застосування наступних норм:
- пункту 1 частини дев`ятої статті 15 Дисциплінарного статуту Національної поліції України та підпункту 2 пункту 3 розділу III Положення про дисциплінарні комісії в Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893 (щодо обов`язку члена дисциплінарної комісії, що проводить службове розслідування, одержувати пояснення щодо обставин справи від поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування, який знаходиться на лікарняному);
- пункту 4 частини першої статті 19 Дисциплінарного статуту Національної поліції України (щодо обов`язку членів дисциплінарної комісії зазначати у висновку службового розслідування зміст пояснень поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування, щодо обставин справи);
- пункту 1 частини другої статті 18 Дисциплінарного статуту Національної поліції України та пункту 2 розділу IV Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893 (щодо можливості поліцейським, стосовно якого проводиться службове розслідування, під час перебування його на лікарняному надавати пояснення, подавати відповідні документи та матеріали, що стосуються обставин, які досліджуються);
- частини третьої статті 18 Дисциплінарного статуту Національної поліції України та підпункту 10 пункту 3 розділу III Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893 (щодо обов`язковості складання членами дисциплінарної комісії акту про відмову поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування та який на момент його проведення перебуває на лікарняному, надавати пояснення в рамках проведення службового розслідування);
- пункту 14 розділу V Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893 (щодо обов`язку поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування та який перебуває на лікарняному, надавати письмові пояснення в рамках проведення службового розслідування).
Крім того, скаржник зазначає, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування в сукупності наступних норм: частини першої статті 19 та частин першої-третьої статті 16 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, пункту 2 розділу VI Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893 (щодо можливості складання за наслідками проведення одного службового розслідування (його завершення) декількох висновків службового розслідування - у випадку якщо один з поліцейських, стосовно яких проводиться службове розслідування, тривалий час перебуває на лікарняному, а стосовно інших поліцейських спливає термін проведення службового розслідування).
Відповідач уважає, що на законодавчому рівні, зокрема Дисциплінарним статутом НП України, закріплено право поліцейського, щодо якого проводиться службове розслідування, надавати письмові пояснення чи відмовитися від їх надання. Також, нормативно закріплений обов`язок членів дисциплінарної комісії щодо отримання під час проведення службового розслідування письмових або усних пояснень від поліцейського, щодо якого воно проводиться. Водночас, ані нормами Дисциплінарного статуту НП України, ані нормами Порядку № 893 не встановлюють спеціального порядку відібрання письмових чи усних пояснень від поліцейського, який під час проведення службового розслідування перебуває на лікарняному. Спеціальними нормами не встановлено, що отримання таких пояснень можливе лише після одужання поліцейського та виходу його на службу.
Також, НП України зазначає, що лише у разі необхідності проведення значного обсягу дій дисциплінарна комісія під час проведення щодо поліцейського службового розслідування має право ініціювати перед керівником, який призначив таке розслідування, питання про продовження строку службового розслідування.
Поряд з цим, відповідач стверджує, що спеціальними нормами взагалі не передбачено можливості зупинення проведення службового розслідування, як наслідок, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми статті 16 Дисциплінарного статуту НП України та підпункту 9 пункту 1 розділу ІІІ Положення №893.
ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Зазначає, що чинне законодавство передбачає єдиний порядок відібрання та одержання пояснень від поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування, та який відсутній на службі під час проведення службового розслідування. Жодними нормативно-правовими актами не допускається відвідування особи, щодо якої проводиться службове розслідування, у період її перебування у медичному закладі (на стаціонарному лікуванні) з метою відібрання пояснень в рамках службового розслідування. На думку позивача, посадові особи НП України, з`явившись до нього у медичний заклад та склавши акт про відмову ОСОБА_1 надати пояснення, вийшли за межі своїх повноважень. Позивач стверджує, що чинне законодавство України не передбачає можливості фіксації факту про відмову від надання пояснень шляхом складання акту у період відсутності працівника на службі, у тому числі, у зв`язку з перебуванням останнього на лікарняному.
Крім того позивач зазначає, що твердження відповідача як підставу для відкриття касаційного провадження - відсутність єдиної правозастосовчої практики не підкріплюється жодними прикладами судової практики, а отже є голослівним.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських та порядок проходження служби в Національній поліції України визначені Законом України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію"(далі - Закон № 580-VIII).
За приписами пунктів 1, 2 частини першої статті 18 Закону № 580-VIII, поліцейський зобов`язаний:
1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського;
2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва.
Дисциплінарний статут Національної поліції України затверджений Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VIII "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" і визначає сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
Згідно з частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту, службова дисципліна - дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
Пунктами 1, 2, 13 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону № 580-VIII, зобов`язує поліцейського бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки та сприяти керівникові в організації дотримання службової дисципліни, інформувати його про виявлені порушення, у тому числі вчинені іншими працівниками поліції.
За змістом пункту 7 частини шостої статті 1 Дисциплінарного статуту визначено, що під час виконання службових обов`язків поліцейський має право ознайомлюватися з матеріалами особової справи, висновками службового розслідування, що проводиться стосовно нього, а також долучати до нього свої пояснення.
Частиною 2 цієї статті Дисциплінарного статуту встановлено, що службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
Відповідно до частини першої статті 11 Дисциплінарного статуту за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Статтею 12 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.