ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 640/19133/19
адміністративне провадження № К/9901/11830/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.01.2020 (головуючий суддя: Шейко Т.І., судді: Пащенко К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 (головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) у справі № 640/19133/19 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та визнання протиправною і нечинною постанову,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив:
визнати дії Кабінету Міністрів України при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року № 804 "Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян" неправомірними;
визнати постанову Кабінету Міністрів України № 804 від 14 серпня 2019 року "Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян" протиправною та нечинною повністю.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 23.01.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020, позов задовольнив:
визнав дії Кабінету Міністрів України при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року № 804 "Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян" неправомірними;
визнав постанову Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2019 року "Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян" протиправною та нечинною повністю.
зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України не відповідає акту вищої юридичної сили - Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", оскільки нею не враховано усіх складових грошового забезпечення, передбачених частиною третьою статті 43 Закону, зменшено та розстрочено термін виплати сум підвищення перерахованої пенсії.
Також, незважаючи на визнання протиправними та нечинними пунктів 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 в судовому порядку (справа № 826/3858/18), оскаржуваною постановою Урядом знову встановлено перерахунок пенсій, виходячи лише з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби, та обмежено виплату перерахованих у 2019 році пенсій у розмірі лише 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України. Своєю чергою, прийняття правових актів Кабінету Міністрів України, що приймаються на основі та на виконання Конституції та законів України, є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону.
Також відповідач зазначив, що встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат узгоджується із практикою ЄСПЛ (справи "Валентина Ніканорівна Великода проти України", "Ейрі проти Ірландії", Кйартан Асмундсон проти Ісландії").
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач у січні 2005 року звільнений з військової служби у запас та отримує пенсію відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Позивач стверджує, що до 01 січня 2018 року пенсія йому виплачувалась у відповідності до вимог пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України № 45 від 13 лютого 2008 року, яка обчислювалася виходячи з: посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням та відсоткової надбавки за вислугу років; надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови, почесне звання "заслужений" чи "народний", службу в умовах режимних обмежень, спортивні звання, доплати за науковий ступінь кандидата або доктора наук та вчене звання; щомісячні надбавки, доплати та підвищення; інші щомісячні надбавки, доплати.
Водночас, 21 лютого 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - Постанова № 103), текст якої офіційно оприлюднений 23.02.2018 на Урядовому порталі.
Пунктом 1 Постанови КМ України № 103 постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон) до 1 березня 2018 р. (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 1 березня 2018 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 7 04).
Пунктом 2 Постанови № 103 постановлено виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01.01.2018 у таких розмірах: з 1 січня 2018 р. - 50 відсотків; з 01.01.2019 р. по 31.12.2019 р. - 75 відсотків; з 01.01.2020р. - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018.
Також, Постановою Кабінету Міністрів України № 103 внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Постанова КМ України № 45), а саме, у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженому Постановою КМУ № 45,
- пункт 5 викладено в наступній редакції: "Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням".
- додаток 2 до Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" викладено в новій редакції, в якій довідка про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, не містить такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.
Суди констатували, що внесені Постановою КМУ № 103 зміни не враховували усіх складових грошового забезпечення та встановлювали поетапність виплати підвищення до пенсії.
Згідно із інформацією наявною в листах ГУПФУ у Хмельницькій області, останнє виплачує позивачу пенсію, починаючи з 01 січня 2018 року в розмірах, визначених Постановою № 103.
Проте, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у справі №826/3858/18 від 12 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Постановою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 826/3858/18 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року залишено без змін.
У подальшому, 14 серпня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №804 "Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян" (далі - Постанова № 804), якою установив, що "Виплата пенсій, призначених згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" до 1 березня 2018 р. (крім пенсій, призначених згідно із зазначеним Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським) та перерахованих з 1 січня 2018 р. з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), що визначені станом на 1 березня 2018 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб", здійснюється у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року".
За твердженнями позивача, вказаною постановою Кабінету Міністрів України №804 скасовано надбавки, доплати, підвищення, премії.
За таких обставин, позивач вважає, що встановлення Постановою № 804 здійснення у 2019 році перерахунку в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 1 березня 2018 року, фактично зменшує та розстрочує виплату всієї суми підвищення перерахованої пенсії.
Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що судовим рішенням у справі № 826/3858/18, яке набрало законної сили, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови Уряду №103.
У цих рішеннях суди зазначили, що Уряд (відповідач), визначаючи новий порядок перерахунку раніше призначених пенсій, з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною посадою, не враховував всі види грошового забезпечення військовослужбовців, вичерпний перелік яких встановлений Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", і які відображають умови, особливості військової служби кожної особи, яка має право на пенсію за Законом № 2262-XII.
Відтак, оскаржувані пункти Постанови № 103, всупереч вимогам статей 13, 43, частини четвертої статті 63 та частини третьої статті 11 Закону № 2262-XII, змінюють умови і норми пенсійного забезпечення військовослужбовців, зокрема позивача.
Своєю чергою частина третя статті 11 Закону № 2262-XII визначає, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
Також, до повноважень Кабінету Міністрів України не входить зміна структури грошового забезпечення, а приводом для перерахунку пенсій є підвищення грошового забезпечення відповідних категорій, саме розмір якого, а не складові, можуть змінюватись Кабінетом Міністрів України.
Отже, суди у справі № 826/3858/18 дійшли висновку, що зміна умов чи норм пенсійного забезпечення (зокрема, визначення видів грошового забезпечення для перерахунку пенсій) підзаконними нормативно-правовими актами є порушенням закону
Суди у справі № 826/3858/18 також констатували відсутність у Кабінету Міністрів України права здійснювати розстрочку виплати перерахованої пенсії.
Водночас у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що приймаючи 14 серпня 2019 року оскаржувану постанову Кабінет Міністрів України знову ж таки не врахував всіх складових грошового забезпечення для перерахунку пенсій, зокрема, надбавок, доплат, підвищень і премій, які отримував військовий пенсіонер під час служби, та які враховувались при попередніх перерахунках пенсій, здійснивши вказівку лише на розмір окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), а також обмежив виплату перерахованих сум пенсій, чим фактично звузив зміст та обсяг існуючих прав і свобод, у тому числі, і позивача.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга Кабінету Міністрів України обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень неправильно застосовані норми Закону № 2011-ХІІ та Закону № 2262-ХІІ, а також положення Бюджетного кодексу України.
Зазначає, що нормативний підхід до розуміння норм права, що регулюють відносини перерахунку і виплати пенсій на умовах норм Закону № 2262-XII, дає можливість зробити висновок, що зі зміною правового регулювання підстав проведення перерахунку пенсії Кабінету Міністрів України делеговано право встановлювати умови, порядок та розміри пенсійних виплат при перерахунку пенсії військовослужбовців, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, що узгоджується із функціями Уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.
Своєю чергою, основною метою прийняття постанови № 804 є врегулювання питання здійснення виплат у 2019 році особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України №103 та виплачувалися у 2019 році у порядку, встановленому пунктом 2 постанови №103.
Крім того, за позицією скаржника, встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат узгоджується із практикою ЄСПЛ (справи "Валентина Ніканорівна Великода проти України", "Ейрі проти Ірландії", "Кйартан Асмундсон проти Ісландії").
За таких обставин скаржник вважає, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить Верховний Суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Стверджує, що судами попередніх інстанцій правильно застосовані норми матеріального права, а також обґрунтовано взяті до уваги висновки судів у справі № 826/3858/18 про визнання протиправними та нечинними пунктів 1,2 постанови Уряду № 103.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.