ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 320/9343/20
адміністративне провадження № К/9901/14711/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №320/9343/20 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України в Київській області, про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року (головуючий суддя Кушнова А.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року (головуючий суддя - Чаку Є.В., судді - Єгорова Н.М., Коротких А.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, у якому просила:
- визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки) із застосуванням статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік";
- зобов`язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області провести перерахунок суддівської винагороди ОСОБА_1 за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки), обчисливши її відповідно до статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", та виплатити недоотриману частину.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначала, що працює на посаді голови Білоцерківського міськрайонного суду та у період 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року їй нараховано суддівську винагороду, розмір якої не відповідає розміру, установленому положеннями Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
3. Переконувала, що Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", яким доповнено Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" статтею 29 та установлено на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, обмеження нарахування суддівської винагороди у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, установленої на 1 січня 2020 року, не відповідає Конституції України та Закону України "Про судоустрій і статус суддів", а тому законодавче обмеження не може бути застосовано під час визначення позивачу розміру суддівської винагороди за спірний період.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року, адміністративний позов задоволено повністю.
5. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди відповідач повинен був керуватися виключно Законом України "Про судоустрій та статус суддів".
6. Констатували, що відповідач не надав до суду доказів того, що розмір бюджетних видатків на суддівську винагороду не дозволив йому виплатити суддівську винагороду в повному обсязі.
7. Указали, що нараховуючи та виплачуючи позивачу суддівську винагороду із застуванням обмеження її розміру, відповідач діяв з порушенням вимог статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", що призвело до порушення прав позивача та гарантій незалежності судді, а тому дійшли висновку, що порушене право позивача підлягає поновленню шляхом стягнення з відповідача на користь позивача суми недоотриманої суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року включно у розмірі 281866 грн 47 коп. з відрахуванням обов`язкових податків і зборів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. У квітні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, у якій скаржник просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
9. Як на підстави касаційного оскарження судових рішень у цій справі посилається на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
10. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо визнання протиправними дій щодо виплат суддівської винагороди із застосуванням обмеження, установленого Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" та застосування при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди позивачу у спірному періоді обмеження максимального її розміру 10 мінімальними заробітними платами у відповідності до частин першої та третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
11. Обґрунтовуючи посилання на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України звертає увагу на те, що справу №320/9343/20 суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження, тоді як вона, зважаючи на своє значення, категорію, складність, обсяг і характер доказів, суспільний інтерес до справи, мала б розглядатися за правилами загального позовного провадження.
12. Переконує, що відповідач як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня не мав правових підстав для невиконання вимоги статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" про застосування обмеження максимального розміру у тому числі суддівської винагороди 10 мінімальними заробітними платами та і надалі нараховувати і виплачувати суддівську винагороду усупереч указаній нормі.
13. Звертає увагу на те, що у період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року норма про застосування обмеження суддівської винагороди 10 мінімальними заробітними платами була чинною та підлягала виконанню. Скаржник, здійснюючи нарахування та виплату суддівської винагороди суддям, у тому числі і позивачу, за рахунок бюджетних коштів, не могло здійснювати її нарахування, ігноруючи норми бюджетного законодавства.
Позиція інших учасників справи
14. 03 червня 2021 року до касаційного суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому позивачка зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, а тому просить відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
15. 23 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 квітня 2021 року для розгляду судової справи №320/9343/20 визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі №320/9343/20 на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
18. Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2024 року відмовлено у задоволенні клопотання Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень.
19. Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2024 року закінчено підготовчі дії у цій справі, справу №320/9343/20 призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
20. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, призначена на посаду судді місцевого Білоцерківського міського суду Київської області безстроково відповідно до постанови Верховної Ради України від 20 березня 2003 року №643-ІV (а.с.14-16).
21. Наказом голови Білоцерківського міськрайонного суду Київської області №17/ос/г від 08 червня 2018 року на підставі протоколу результатів таємного голосування з виборів голови суду позивач є такою, що приступила до виконання обов`язків голови Білоцерківського міськрайонного суду Київської області з 08 червня 2018 року строком на три роки (а.с.13).
22. Наказом голови Білоцерківського міськрайонного суду Київської області №17/ос/г від 08 червня 2018 року визначено розмір надбавки за вислугу років позивача - 70% посадового окладу (стаж роботи, що дає право на доплату становить 31 рік 4 місяці 16 днів) та щомісячну доплату до посадового окладу у розмірі 10% посадового окладу судді, як такій, що займає адміністративну посаду з 08 червня 2018 року.
23. За період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року включно позивачу була нарахована та виплачена суддівська винагорода відповідно до статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" (зі змінами) із застосуванням обмеження у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, установленої на 01 січня 2020 року.
24. Згідно з розрахунком невиплаченої суми суддівської винагороди ОСОБА_1 за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року, складеним Територіальним управлінням Державної судової адміністрації України в Київській області, сума обмеження суддівської винагороди голови Білоцерківського міськрайонного суду Київської області ОСОБА_1 складає 281866 грн 47 коп., у тому числі за квітень 2020 року - 29572 грн 87 коп., за травень 2020 року - 77628 грн 80 коп., за червень 2020 року - 77628 грн 80 коп., за липень 2020 року - 77628 грн 80 коп., за серпень 2020 року - 19407 грн 20 коп. (а.с.143).
25. Уважаючи протиправними дії відповідача щодо нарахування та виплати у період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року суддівської винагороди із застосуванням обмеження згідно статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", що прямо порушує її конституційні права, позивач звернулась до суду з цим адміністративним позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
28. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
29. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
30. Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
32. У преамбулі Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (тут і далі - у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
33. За частинами першою, другою статті 4 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом. Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
34. Відповідно до частини першої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
35. За частиною другою статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
36. Відповідно до частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
37. 18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", згідно з пунктом 10 розділу І якого Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" доповнено, зокрема, статтею 29 такого змісту (тут - у редакції, яка діяла до ухвалення рішення Конституційного Суду України №10-р/2020 від 28 серпня 2020 року): "Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки (частина перша).
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об`єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Обмеження, установлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, установлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті)".
38. Водночас, рішенням від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами; абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік". Указані положення Законів втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
39. Спірним у цій справі є питання правомірності дій відповідача щодо виплати позивачці суддівської винагороди з обмеженням її розміру у спірному періоді [з 18 квітня по 27 серпня 2020 року] на підставі статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами та доповненнями, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
40. Так, виплата суддівської винагороди регулюється статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть.
41. Конституцією України, у редакції Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", вперше закріплено положення, які передбачають спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме: розмір винагороди судді установлюється законом про судоустрій.
42. Із цією конституційною нормою співвідносяться норми частини першої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", які у системному зв`язку дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди, є закон про судоустрій.
43. Наявність у Конституції України зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що для цієї групи правовідносин у сфері організації судової влади (йдеться про виплату суддівської винагороди) закон про судоустрій є спеціальним законом, відповідно він має пріоритет над іншими нормативно-правовими актами не лише змістовно, але й певною мірою ієрархічно. Щодо останнього, то мається на увазі те, що оскільки Конституція України відповідно до її статті 8 має найвищу юридичну силу, наявність в її тексті прямої вказівки на спосіб визначення суддівської винагороди слугує безапеляційним способом подолання будь-яких протиріч у правовому регулюванні правовідносин на кшталт тих, із яких виник цей спір, на користь спеціального закону (про судоустрій).
44. Норми Конституції України є нормами прямої дії, тому при вирішенні спору суд може застосовувати їх безпосередньо, особливо тоді, коли закон чи інший нормативно-правовий акт їм суперечить.
45. Розмір суддівської винагороди визначено у статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", який, з огляду як на назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі), є законом про судоустрій у значенні частини другої статті 130 Конституції України.
46. У той же час Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", у редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", має іншу сферу регулювання. Вимоги щодо його змісту містяться в частині другій статті 95 Конституції України та деталізовані у Бюджетному кодексі України (далі - БК України). Цей закон [про Державний бюджет України] не повинен містити іншого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
47. На такий аспект законодавчого регулювання звернув увагу Конституційний Суд України у рішеннях від 09 липня 2007 року №6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) і від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).
48. Необхідно також зауважити, що Конституційний Суд України рішенням від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" зі змінами та абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" і за текстом указаного рішення зазначені положення законів України, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.