ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2024 року
м. Київ
справа № 620/9759/23
адміністративне провадження № К/990/31375/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 (головуючий суддя Карпушова О.В., судді: Епель О.В., Кузьмишина О.М.,) у справі №620/9759/23 за позовом заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2023 році заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури (далі - позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом який подано в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області (далі - відповідач), про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 позовну заяву повернуто на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 апеляційну скаргу повернуто на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України.
Не погоджуючись із ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.09.2023 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Повертаючи апеляційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційну скаргу підписав заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури Никифорук А., однак з огляду на положення статті 11 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури уповноважений підписувати апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Чернігівської обласної прокуратури та його першого заступника. Проте, доказів відсутності керівника Чернігівської обласної прокуратури та його першого заступника станом на день підписання апеляційної скарги та подання її до суду справа не містить.
З огляду на таке, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для прийняття поданої заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури апеляційної скарги, оскільки її підписано особою, право якої на вчинення таких дій не підтверджено у встановленому законом порядку, а тому відповідно до пункту 1 частини четвертої статі 298 КАС України апеляційна скарга підлягає поверненню.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ
На думку скаржника судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права, зокрема, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, та Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII ( далі Закон № 1697-VII).
Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов хибних висновків про відсутність повноважень у керівника прокуратури делегувати повноваження щодо представництва прокуратури у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, окрім випадків, передбачених частиною третьою статті 11 цього Закону.
Натомість скаржник у касаційній скарзі також звертає увагу на висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 17.03.2020 у справі №704/1233/17 про те, що прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.
Також, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури наголошує, що у цій справі апеляційну скаргу було подано з метою виконання конституційної функції - представництва інтересів держави у суді.
Із покликанням на положення частини третьої статті 24 Закону №1697-VII стверджує, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: підписи керівника обласної прокуратури, його першого заступника та заступників є рівносильними.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив у задоволенні позову відмовити.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на наступне.
Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи та обов`язковість судового рішення.
Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).
Згідно з частиною першою статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 05.05.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Згідно з частиною третьою статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У Законі №1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Колегія суддів звертає увагу на те, що на розгляді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа №240/401/19, у якій вирішувалося питання звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Так, за результатами розгляду вказаної справи у постанові від 29.11.2022 було сформульовано наступні висновки щодо застосування положень статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону №1697-VII:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
У справі, що розглядається, прокурор Чернігівської обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації з апеляційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції, проте суд апеляційної інстанції подану апеляційну скаргу повернув на із покликанням на пункт 1 частини четвертої статті 298 КАС України, та зазначив, що скарга підписана не керівником органу прокуратури, а одним із його заступників. Водночас, суд апеляційної інстанції наголосив, на відсутності доказів виконання прокурором який підписав апеляційну скаргу, обов`язки керівника органу прокуратури.